Бюджетная политика российского государства в 2000-е годы

Таким образом, главное назначение дискреционной фискальной политики состоит в противодействии циклическим колебаниям экономики посредством стимулирования или ограничения совокупного спроса. Поэтому она называется антициклической (стабилизационной).

Мультипликатор государственных расходов показывает изменение выпуска продукции, дохода в результате изменения расходов государства. Мультипликатор государственных расходов равен мультипликатору инвестиций, так как они оказывают на экономику идентичный эффект. Действительно, рост государственных закупок (как и инвестиций) создает дополнительный спрос на товары и услуги, который вызывает первичное приращение дохода, равное росту государственных расходов. Часть этого дохода, определенная предельной склонностью к потреблению, будет использована на потребление, что приведет к дальнейшему возрастанию совокупного спроса и национального дохода и т.д.

Следовательно, изменение государственных расходов приводит в движение такой же процесс мультипликации национального дохода, как и изменение частных инвестиций. Чтобы определить изменение реального национального продукта (дохода), полученное в результате роста государственных закупок, надо умножить мультипликатор на прирост государственных расходов.

В периоды подъема экономики, когда частные расходы достаточно велики, правительство уменьшает закупки товаров и услуг. Сокращение государственных расходов сопровождается сдвигом кривой совокупных расходов  вниз и приводит к мультипликационному уменьшению объема национального продукта, доходов.

Так же, как изменения государственных закупок, на объем выпуска, доходов, действуют изменения трансфертных платежей, которые являются элементом государственных расходов. Однако эффективность их влияния на спрос, а значит, и на объем национального продукта несколько меньше. Это объясняется тем, что трансфертные выплаты населению приводят к росту его доходов, но только часть их, определяемую предельной склонностью к потреблению, население использует на потребление, увеличивая на ту же величину совокупные расходы. Механизм влияния изменения трансфертных выплат на выпуск, доходы аналогичен тому, который действует при изменении налогов.

Если государство вводит аккордный налог с населения (например, 16 млрд. руб.), это вызовет уменьшение потребления (например, на 12 млрд. руб.), что приведет к сокращению совокупных расходов на такую же величину. Уменьшение расходов и спроса будет сопровождаться сокращением производства до тех пор, пока не наступит новое состояние равновесия.

Мультипликатор налогов меньше мультипликатора государственных расходов. Это объясняется тем, что изменение государственных закупок на одну денежную единицу приводит к такому же изменению совокупных расходов, а изменение аккордного налога на денежную единицу сопровождается изменением совокупных расходов.

Однако если увеличение налогов приводит к сокращению национального продукта, доходов, то рост трансфертных платежей, наоборот, способствует их возрастанию.

На практике аккордные налоги встречаются довольно редко. Как правило, с увеличением объема выпуска, доходов налоги растут. Рассмотрим, как изменение ставок пропорционального налога влияет на совокупные расходы и национальный продукт.

Аналогичные рассуждения имеют место и в противоположном случае, когда налоговая ставка снижается, а национальный доход увеличивается.

Проведение дискреционной фискальной политики требует осуществления мер по сбалансированию госбюджета, которое предполагает:

1) финансирование дефицитов;

2) ликвидацию бюджетных  излишков.

Применяются два основных метода финансирования дефицита: займы у населения посредством продажи ценных бумаг и эмиссия денег.

Недискреционная фискальная политика обусловлена тем, что в определенной степени изменения в относительных уровнях государственных расходов и налогов осуществляются автоматически. В данном случае налоги и трансферты выступают как автоматические встроенные стабилизаторы экономики – амортизаторы циклических колебаний, не требующие сознательного государственного вмешательства. Встроенная стабильность – это механизм действия автоматических стабилизаторов.

Государство определяет нормативы государственных расходов и величину налоговых ставок, но не сами налоговые поступления. Последние изменяются и при неизменной налоговой ставке.

Автоматическая фискальная политика связана с действием встроенных (автоматических) стабилизаторов. Встроенные (или автоматические) стабилизаторы представляют собой инструменты, величина которых не меняется, но само наличие которых автоматически стабилизирует экономику, стимулируя деловую активность при спаде и сдерживая ее при перегреве.

К автоматическим стабилизаторам относятся:

1) подоходный налог (включающий  в себя налог на доходы домохозяйств  и налог на прибыль корпораций);

2) косвенные налоги (в  первую очередь, налог на добавленную  стоимость);

3) пособия по безработице;

4) пособия по бедности.

Недостаток автоматической фискальной политики в том, что она только помогает сглаживать циклические колебания, но не может их устранить.

Следует отметить, чем выше ставки налогов, чем больше трансфертные платежи, тем более действенна недискреционная политика.8

 

2.2. Бюджетная политика России в 2000-е годы

 

Докризисный этап бюджетного реформирования. Под влиянием мирового кризиса 2008 - 2009 гг. и в условиях обострения долговых проблем в Греции, Испании, Ирландии и Португалии в 2010 г. правительству России пришлось пересмотреть политику наращивания государственных расходов и обязательств. Так, наблюдалась тенденция к сдерживанию роста бюджетных расходов при разработке проекта федерального бюджета на 2011 - 2013 гг. Однако бюджетная система страны по-прежнему находится в состоянии неустойчивого равновесия и сильно зависит от конъюнктуры мировых цен на энергоносители. Несмотря на сокращение расходов относительно ВВП, их объем заметно превышает уровень в целом благополучного 2008 г. В подобных обстоятельствах следует заранее учитывать объективную угрозу бюджетного кризиса. Чтобы его предотвратить, нужно поддерживать сбалансированность финансовой системы страны в долгосрочной перспективе. В противном случае при неожиданном изменении внешних условий Россия может повторить собственный опыт 1998 г., когда основной причиной финансового кризиса была неспособность правительства на протяжении всех лет после распада СССР обеспечить принятие и, главное, исполнение реалистичного бюджета: расходы государства из года в год устойчиво превышали доходы. В последующем, вплоть до 2008 г., внешнеэкономическая конъюнктура была благоприятной, что позволило заметно улучшить ситуацию с доходами в бюджетной сфере и формировать бюджет с существенным профицитом (Приложение 1). 9При устойчивом росте доходной части бюджета расширенного правительства совокупные расходы продолжали увеличиваться лишь до 2003 г. включительно, после чего последовало их сокращение на 4 - 5 п. п. ВВП. Такая коррекция проводимой бюджетной политики определялась двумя причинами. Во-первых, дальнейшее наращивание бюджетных расходов противоречило задаче обеспечить финансовую стабильность в стране, сдерживая инфляционные процессы.

Во‑вторых, накопленный за предыдущие годы огромный груз социальных обязательств также нуждался в инвентаризации и сокращении,

что проявилось в ужесточении требований к выделению бюджетных средств, внедрении бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), и попытке оптимизировать структуру бюджетных учреждений.

Бюджетные расходы резко снизились в 2004г.: доля расходов федерального бюджета в ВВП по отношению к 2003 г. уменьшилась на 2 п. п. Этому способствовали: создание Стабилизационного фонда, обеспечившего накопление нефтяной ренты и изъятие из экономики излишней денежной массы; использование в бюджетном планировании консервативных прогнозов цены на нефть и инфляции. Однако начиная с 2007 г. из-за аномально высоких цен на нефть и ослабления бюджетной политики (в связи с принятием государством дополнительных социальных обязательств перед населением и утверждением новых амбициозных инвестиционных программ) сдерживающий эффект от применения консервативных макроэкономических прогнозов не помог предотвратить рост расходов федерального бюджета в процентах к ВВП.

Фактически в 2007 г. в стране начался очередной этап мягкой бюджетной политики, когда рост расходов на всех уровнях бюджетной системы РФ опережал динамику доходной базы. В результате впервые за последние пять лет, несмотря на благоприятную внутреннюю и внешнюю конъюнктуру, сократился профицит бюджета расширенного правительства. Из-за резкого ухудшения внешней конъюнктуры во второй половине 2008 г. доходы федерального бюджета существенно уменьшились (на 0,9 п. п. ВВП).

В 2000-е годы в России неоднократно предпринимались попытки повысить как устойчивость бюджетной системы, так и эффективность распределения и использования государственных средств. Основными событиями в сфере бюджетной политики в эти годы стали:

- принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса, вступившего в силу с 1 января 2000 г.;

- создание в 2004 г. Стабилизационного фонда РФ (с февраля 2008 г. он был разделен на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния);

- внедрение отдельных процедур БОР;

- совершенствование законодательных основ осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд;

- реализация приоритетных национальных проектов как альтернативной формы программного управления бюджетными расходами;

- формирование институтов развития для создания в стране единой инновационной системы (Инвестиционный фонд РФ, ОАО «Особые экономические зоны», Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), Российская венчурная компания, Российская корпорация нанотехнологий («Роснано») и др.);

- переход в 2007 г. к среднесрочному бюджетному планированию. Но, как показывает анализ, многие из перечисленных мер по совершенствованию бюджетной политики не были реализованы должным образом.10

В 2004—2008 годах, учитывая рост доходов России от экспорта нефти, связанный с улучшением налогового законодательства и ростом мировых цен на это сырьё, государственный долг стремительно сокращался. В результате длительных переговоров, к концу августа 2006 Россия осуществила досрочные выплаты 22,5 млрд долларов по кредитам Парижского клуба, после чего её государственный долг составил 53 млрд долларов (9 % ВВП).

Пик российского государственного долга пришёлся на 1998 год (146,4 % ВВП). На 1 января 2000 года, внешний долг достиг 158,7 млрд долларов (а суммарный внешний и внутренний государственный долг составлял 84 % ВВП).

С начала 2000-х годов в рамках совершенствования бюджетного процесса начали внедрять сложные управленческие механизмы, относительно хорошо зарекомендовавшие себя в Великобритании, США, Новой Зеландии, Австралии, но практически не используемые в странах со слабой институциональной средой. Поскольку не были решены фундаментальные вопросы бюджетной сферы (реструктурирование бюджетной сети, создание на низовом уровне стимулов к более эффективному использованию бюджетных средств, улучшение системы госзаказа), трудно ожидать быстрого повышения качества управления государственными средствами.

Особенности бюджетной политики в 2009 году. Из-за финансового кризиса, охватившего экономики многих стран, во второй половине 2008 г. режим функционирования российской экономики принципиально изменился. Ключевые характеристики этого периода связаны с относительно низкими ценами и спросом на товары российского экспорта, резким падением выпуска и ростом безработицы. К началу 2009 г. российская экономика вступила в рецессию, сопровождающуюся обесценением рубля и сворачиванием инвестиционных программ. Ухудшение ситуации в экономике отразилось на состоянии бюджетной системы страны: при значительном сокращении поступлений в бюджеты всех уровней и росте расходных обязательств бюджет расширенного правительства в 2009 г. впервые за последнее десятилетие стал дефицитным (Приложение 2).

Основное падение доходов и рост расходов наблюдались на федеральном уровне, который в большей степени зависит от конъюнктурных доходов. Доходы федерального бюджета сократились на 23% в реальном выражении, расходы, напротив, увеличились почти на 25%, профицит бюджета в 2008 г. в размере 4,1% ВВП сменился в 2009 г.дефицитом, равным 5,9% ВВП.

В весьма сжатые сроки (с ноября 2008 г.) правительство РФ приняло широкий набор антикризисных мер, беспрецедентный как по количеству форм и направлений воздействия государства на экономику, так и по объемам используемых ресурсов. В результате бюджет приобрел явно выраженный антикризисный характер: были сокращены ранее утвержденные бюджетные ассигнования на 2,4% ВВП, при этом 4,1% ВВП, включая высвобожденные средства, было направлено преимущественно на мероприятия по поддержке финансовой стабильности и сохранению стратегических отраслей и предприятий, в меньшей степени непосредственно на поддержку социально уязвимых групп населения. Финансирование антикризисных мер осуществлялось за счет как федерального бюджета, так и внебюджетных источников, на долю которых приходится более 2/3 соответствующих расходов.

В целом антикризисный пакет мер 2008 г., в стоимостном выражении составил 1,1 трлн руб. (2,7% ВВП) и включал преимущественно расходы на поддержку финансовой системы.

В 2009 г. на антикризисные меры было направлено 2,4 трлн руб. (6,2%

ВВП) бюджетных и квазибюджетных средств.

В России макроэкономические риски антикризисной программы удалось частично снизить благодаря накопленным в период экономического роста финансовым резервам. На финансирование бюджетных расходов из Резервного фонда было выделено порядка 3 трлн руб. (7,7% ВВП).

Особо остановимся на трех моментах, связанных с пониманием «резервного» характера этих средств.