Государственное управление чрезвычайными ситуациями

В то же время, систематизация отраслей законодательства является практически важной и теоретически сложной проблемой. Если критерии разделения отраслей права в теории права выработаны, то критерии разделения отраслей законодательства в полной мере не определены. Это обстоятельство также негативно влияет и на законодательство, регулирующее деятельность подразделений РСЧС.[6]

В иерархии правовых актов любой отрасли законодательства, как и в законодательстве, регулирующем деятельность подразделений РСЧС, особое место отведено Конституции РФ. Непосредственное отношение к деятельности РСЧС имеют такие конституционные нормы, как: ст. 7, где указано, что политика Российского государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, охраняется здоровье людей, устанавливаются гарантии социальной защиты; ст. 114, где указывается, что Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, охране собственности граждан и общественного порядка; ст. 56, где говорится о мерах, ограничивающих права и свободы граждан, которые могут быть введены, с указанием пределов и срока их действия, в условиях чрезвычайного положения и др. Исходные конституционные нормы, обладая наивысшей юридической силой, служат верхним уровнем иерархии системы законодательства подразделений РСЧС. Эти важнейшие положения нашли свое отражение и в ст. 4 Закона "О безопасности", согласно которой граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности.

Следующими по юридической силе актами, регулирующими деятельность подразделений РСЧС, являются законы Российской Федерации. В этом направлении следует отметить, что на сегодняшний день в качестве активного центра всей системы РСЧС, призванного стабилизировать ее функционирование, выступает Закон РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". В этом Законе определяются общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Закон РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" также призван стабилизировать отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Рассматриваемый Закон определяет систему РСЧС, состоящую из различных органов управления, сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, указывает ее основные задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.[8]

В соответствии со ст. 2 Закона РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" все остальные акты, конкретизирующие и детализирующие деятельность в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, являются актами вторичного характера, они занимают следующий уровень иерархии законодательства, регулирующего деятельность подразделений РСЧС. Эта массивная группа актов законодательства, регулирующего деятельность названых подразделений, включает в себя акты, различные как по содержанию, так и по сфере их действия. Надо отметить, что эти акты не совпадают по своей юридической силе, что обусловливает необходимость их дальнейшей дифференциации. Представляется, что данную категорию актов можно подразделить на четыре группы: специальные, общие, ведомственные и локальные.

К специальным относят ту часть нормативно-правовых актов, которые регулируют служебную деятельность органов служб и подразделений РСЧС в различных направлениях их деятельности, их создание и ликвидацию по мере необходимости, например на период чрезвычайных ситуаций. Согласно специальным законодательным актам образуются, например, межведомственные комиссии на функциональной и региональной основе, на случай необходимости выработки предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, мобилизационные органы, органы и подразделения пожарной охраны и др.

К общим актам будут относиться те, которые издаются органами общей компетенции либо ведомствами, имеющими право принимать обязательные для всех лиц и организаций нормативные решения. Ими являются акты, изданные Правительством РФ, акты Госстандарта и Госстроя России и др. Нормативных актов такого характера принято очень большое количество, начиная со времен СССР; многие из них продолжают действовать и сегодня.[11]

К группе ведомственных актов необходимо отнести те, которые издаются органами специальной компетенции и распространяют свою деятельность лишь на данные ведомства. Такие акты, как правило, согласовываются с МЧС России, но иногда принимаются ведомствами и самостоятельно. Подобные акты издаются различными министерствами и ведомствами.

Локальные акты можно подразделить на внутриорганизационные и местные. Внутриорганизационные акты издаются органами управления РСЧС, органами исполнительной власти на местах, предприятиями, организациями, учреждениями. Внутриорганизационные следует отличать от общеорганизационных актов по организации и ликвидации структурных подразделений и формирований МЧС России, которые входят в группу специальных, но не локальных актов. Различия в данном случае будут основываться на инициативе принимаемых решений и относительной свободе волевых действий. Так, создание или ликвидация спасательного центра МЧС России будут связаны с инициативой государственного органа и его административно-властными указаниями и действиями. Связи, которые будут выстраиваться при создании или ликвидации спасательного центра МЧС России, будут носить специальный (по роду деятельности МЧС России) характер и складываться в основном по административно-правовой, вертикальной линии, свобода выбора действий здесь недопустима либо узко ограничена. В свою очередь, хотя создание нештатного аварийно-спасательного формирования либо добровольной пожарной дружины и предписано законом, но инициатива создания таких структур будет принадлежать самой организации на внутреннем, локальном, уровне, свобода принимаемых при этом решений не связана с иерархическими вышестоящими инстанциями и органами, их указания на этот счет будут носить рекомендательный характер.

Местные акты издаются теми же органами, что и внутриорганизационные, однако цель у них несколько иная, связанная с непосредственным решением задач и реализацией тех полномочий в области чрезвычайных ситуаций, для которых такие органы были созданы. Например, такой орган РСЧС как подразделение пожарной охраны может вынести постановление о закрытии объекта в связи с угрозой пожара на нем. Органы местной администрации принимают различные решения по привлечению техники, находящейся в распоряжении органов местного самоуправления с целью ликвидации чрезвычайной ситуации либо устранения ее последствий; администрации предприятий, учреждений и организаций - приказы о назначении ответственных по устранению аварийной ситуации, создающей угрозу жизни или здоровью людей, за противопожарное состояние объектов, по выполнению предписаний и указаний органов и подразделений РСЧС, усилению дежурств в праздничные дни, контролю и проведению опасных работ и т.д. Характерным недостатком актов предприятий, учреждений, организаций является то, что отдельные правовые нормы, направленные на профилактику чрезвычайных ситуаций, не всегда учитывают специфику и положения вновь принятых или недавно измененных законодательных актов в деятельности РСЧС, а это сказывается на появлении угрозы чрезвычайной ситуации либо ее возникновении в таких организационных структурах. Данный недостаток можно было бы исправить при условии согласования многих из этих актов с подразделениями МЧС России на местах, являющихся ведущими подразделениями РСЧС, либо при условии их нормотворческого контроля.[13]

Таким образом, оценивая в целом сферу обеспечения безопасности муниципального образования в чрезвычайных ситуациях, имеющиеся основные проблемы в ней зачастую опосредованы не системностью правовых основ, низким качеством проработки норм на местах с позиций экономико-аналитического подхода. Слабо учитывается и специфика управления чрезвычайными ситуациями, в том числе носящая экстерриториальный характер.

Основными задачами структурных подразделений (работников) организаций, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС и (или) гражданской обороны, являются:

- разработка предложений по  совершенствованию деятельности  в области ГО, защиты населения  и территорий от ЧС;

- анализ состояния работы по  основным направлениям деятельности, принятие мер по ее совершенствованию;

- осуществление в пределах своих полномочий руководства по определению состава, размещения и оснащения сил и средств объектового звена территориальной подсистемы РСЧС;

- определение порядка привлечения  сил и средств объектового  звена для ликвидации последствий  ЧС;

- разработка и реализация мер пожарной безопасности объекта;

- создание аварийно-спасательных  формирований;

- создание и содержание в  целях ГО запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной  защиты и иных средств;

- создание резервов финансовых  и материальных ресурсов для  ликвидации ЧС;

- проведение мероприятий ГО;

- ликвидация ЧС (проведение аварийно-спасательных  и других неотложных работ);

- противопожарная пропаганда;

- информирование работников объекта (населения) о приведении в готовность  системы ГО, возникновении (угрозе  возникновения) ЧС и ходе ликвидации их последствий, об угрозе нападения противника и применении им средств массового поражения;

- организация взаимодействия с  правоохранительными органами при  решении задач в области ГО, предупреждения и ликвидации  ЧС, пожарной безопасности;

- подготовка, переподготовка или повышение квалификации должностных лиц организаций по вопросам, отнесенным к компетенции органов управления;

- проведение мероприятий эвакуации  работников объекта, материальных  и культурных ценностей в безопасные  районы, их размещение;

- создание, совершенствование и  поддержание в готовности локальных  систем оповещения объектов;

- осуществление мер, направленных  на устойчивое функционирование  объекта и выживание населения (работников) в военное время;

- контроль готовности к выполнению задач по ведению разведки ведомственными (объектовыми) службами наблюдения и лабораторного контроля;

- выполнение норм проектирования  инженерно-технических мероприятий  ГО, накопление и поддержание  в готовности защитных сооружений, средств индивидуальной защиты, техники и специального имущества, проведение мероприятий по светомаскировке;

- осуществление мероприятий по  предупреждению, готовности сил  и средств объектового звена  территориальной подсистемы РСЧС  к действиям при их возникновении  и обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

- обучение работников объекта  способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных  действий или вследствие этих  действий, а также способам защиты  и действиям в условиях ЧС;

- обучение членов КЧС и ОПБ  в области ГО, предупреждения и ликвидации ЧС, пожарной безопасности;

- обеспечение деятельности руководства  КЧС и ОПБ объекта по вопросам  ГО, предупреждения и ликвидации  ЧС, пожарной безопасности;

- привлечение сил и средств  к ликвидации ЧС и тушению  пожаров;

- организация и проведение тематических совещаний и семинаров, обобщение и издание материалов по результатам этих мероприятий;

- принятие мер к устранению  выявленных в ходе проверок  недостатков в области ГО, предупреждения  и ликвидации ЧС.

Финансовое обеспечение мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в соответствии с характером бюджетирования подразделяется на:

- федерального и межрегионального  характера - является расходным обязательством  Российской Федерации;

- регионального и межмуниципального характера - является расходным обязательством субъектов Российской Федерации;

- в границах (на территории) муниципального  образования - является расходным  обязательством муниципального  образования.[15]

Организации всех форм собственности участвуют в ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет собственных средств в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления.

Порядок создания и использования указанных резервов (резервных фондов) и порядок восполнения использованных средств этих резервов определяются соответственно Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Система общественной безопасности, как объекта управления, представлена на сегодня на всех уровнях достаточно организовано: определены основные цели и задачи структурных элементов, структура обладает признаками системности и оперативности принимаемых решений, вертикальное подчинение предопределяет централизованное решение вопросов и согласованность действий всех звеньев.

Вместе с тем, методологические и экономико-аналитические проблемы службы, заставляют пробуксовывать системно-организованный механизм, что, несомненно, отражается не только при готовности к конкретным чрезвычайным ситуациям и ликвидации их последствий, но также при снижении рисков и смягчении последствий чрезвычайных ситуаций.[18]