Государственная служба

2.1. Федеральная государственная служба

В Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., понятие федеральной государственной службы не формулируется. Однако из текста следует, что под федеральной государственной службой подразумевается деятельность государственных служащих по реализации своего государственно-служебного статуса и принадлежащих им полномочий, а также компетенции федеральных государственных органов в соответствии с положениями Конституции РФ и федеральными законами.

Федеральная государственная служба осуществляется на должностях в аппарате федеральных органов представительной, исполнительной и судебной власти. Согласно п.1 Положения о федеральной государственной службе таковыми органами являются:

Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, аппараты палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, федеральные государственные органы, подведомственные Президенту РФ и Правительству РФ, а также иные должности в соответствии с законодательством РФ. Таким образом, установленный законодателем перечень федеральных государственных служащих не является закрытым (исчерпывающим), и в него могут вноситься соответствующие изменения и дополнения.

Депутаты представительных органов государственной власти и судьи не относятся к служащим федеральной государственной службы, например, анализ норм Федерального закона “Об основах государственной службы РФ” и Положения о федеральной государственной службе показывает, что судья не является федеральным государственным служащим, потому что он не находится на государственной службе и занимает государственную должность категории “А”; федеральными государственными служащими являются сотрудники аппаратов Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации. В литературе высказывается мнение, что Положение о федеральной государственной службе предусмотрело значительно более мощную социальную обеспеченность федеральных государственных служащих по сравнению с судьями судов общей юрисдикции Поэтому предлагается распространить на работников юстиции и на судей статус государственных (федеральных) служащих

Депутаты Государственной Думы работают на постоянной профессиональной основе и не могут находиться на государственной службе (ч 2 ст 6 Федерального закона “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” от 8 мая 1994 г).

В соответствии с принятым Президентом РФ 6 сентября 1995 г. Указом “О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”* в 1996 г. будет разработан и принят федеральный закон “О федеральной государственной службе”.

2.2. Государственная служба субъектов РФ

Государственная служба субъектов РФ устанавливается законами, принимаемыми органами законодательной власти каждого субъекта РФ Поэтому для выяснения правового положения государственной службы каждого субъекта РФ следует изучать и анализировать соответствующие региональные законы. Некоторые области (например, Свердловская и Воронежская) уже приняли законы о государственной службе. Принимаемые в субъектах Российской Федерации законодательные акты не должны противоречить Конституции РФ и рамочному Федеральному закону “Об основах государственной службы РФ”.

Как правило, законы субъектов РФ о государственной (и муниципальной) службе соответствующих субъектов РФ определяют следующие важнейшие блоки государственно-служебных вопросов и отношений: определение содержания и основных элементов государственной службы субъектов РФ; перечисление и конкретизация определенных федеральным законодательством о государственной службе принципов государственной службы субъектов РФ; рангирование государственных должностей в субъекте РФ с учетом соответствующих положений федерального (рамочного) закона о государственной службе; разработка и утверждение квалификационных требований по должностям, замещаемым государственными служащими субъектов РФ; уточнение перечня прав и обязанностей государственных служащих субъектов РФ; установление оснований и видов поощрения государственных служащих субъектов РФ; детализация определенных федеральным законодательством порядка, условий и мер дисциплинарной ответственности государственных служащих;

конкретизация установленных федеральным законодательством ограничений для государственного служащего; определение содержания государственной тайны субъекта РФ; усиление и уточнение гарантий для государственных служащих, установленных федеральным законодательством; закрепление порядка назначения и размеров денежного содержания государственных служащих субъектов РФ на основе норм федерального законодательства; дополнение федерального перечня компенсационных выплат и пособий государственным служащим; установление условий предоставления и продолжительности дополнительных отпусков и отпусков без сохранения денежного содержания; определение процедуры поступления на государственную службу; установление порядка проведения государственных квалификационных экзаменов, испытаний, конкурсов на замещение вакантной должности, а также аттестаций государственных служащих; детализация правового механизма прекращения государственно-служебных отношений; определение условий и процедуры прекращения государственной службы.

Важной особенностью правового регулирования государственно-служебных отношений в субъектах Российской Федерации является необходимость учета положений федерального законодательства по вопросам государственной службы, а также установление вопросов, по которым в субъектах РФ может осуществляться собственное правовое регулирование. К последним, например, относятся: квалификационные требования к государственным должностям; порядок ведения личных дел государственных служащих; поощрение государственных служащих;

обеспечение гарантий для государственных служащих; финансирование государственной службы. Как видим, субъекты РФ могут устанавливать правовое регулирование не самых важных (с точки зрения значимости для практики) государственно-служебных вопросов. Если субъекты РФ при регламентации вопросов государственной службы отступают от указанных вопросов и тем самым превышают их полномочия, то принятый закон необходимо приводить в соответствие с федеральным законодательством. Законотворческая практика субъектов РФ в области государственной службы позволяет выделить характерные противоречия федеральному закону* .

Таким образом, государственная служба в субъектах РФ должна регулироваться федеральными законами, указами Президента РФ, законами субъектов РФ, которые не противоречат федеральному законодательству.

Является сомнительной точка зрения, согласно которой правовое регулирование государственной службы в субъектах РФ относится к исключительному ведению субъектов РФ, так как этот вопрос не отнесен законодателем ни к исключительному ведению РФ, ни к совместному ведению РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Поскольку государственная служба приобрела в последние годы премущественно публичный характер правовой регламентации и, следовательно, является частью административного законодательства, то в соответствии с п. “к” ст. 72 Конституции РФ может быть отнесена к совместному ведению Федерации и субъектов РФ.

2.3. Другие виды государственной службы

В соответствии с конституционно-правовым принципом разделения властей государственная служба может быть подразделена на службу в органах представительной, исполнительной и судебной власти. За этими рамками остается служба как профессиональная деятельность в органах прокуратуры, которая также должна быть (и является по существу) государственной. В Федеральном законе “Об основах государственной службы РФ” и в Положении о федеральной государственной службе в числе органов, в которых осуществляется государственная служба, прокуратура РФ не упоминается; в законе не устанавливаются также государственные должности, которые относятся к государственной службе. Если следовать логике законодателя, то прокуроры — это “другие” лица, непосредственно исполняющие полномочия государственных органов и занимающие государственные должности категории “А”. Сотрудники прокуратуры (помощники прокурора, следователи) могут быть отнесены к лицам, занимающим государственные должности государственной службы категорий “Б” и “В”.

Современная государственная служба организуется и осуществляется с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государственной деятельности. Поэтому к государственной службе относят военную службу, службу в органах внутренних дел, в таможенных и налоговых органах, в органах налоговой полиции и т.д. Правовое регулирование этих и других специализированных видов государственной службы характеризуется системностью, охватывая службу в органах всех уровней или службу в соответствующих отраслях (сферах) в целом.

В специальной литературе общепризнано подразделение государственной службы на два вида: гражданскую (например, служба в государственных органах РФ и ее субъектов, в администрации области) и милитаризованную (например, военная служба, служба в органах внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органах, железнодорожных войсках, горноспасательная служба)*. Гражданская служба может быть общефункциональной — это осуществление общих, традиционных, “стандартных” для всякой сферы деятельности государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой (например, деятельность персонала в администрации области, ее отделах и департаментах, в министерствах, государственных комитетах, комитетах и т.д.); специальной — это реализация особо установленных в нормативных правовых актах полномочий служащих, занимающих должности в государственных органах, имеющих ярко выраженную отраслевую компетенцию, которая налагает отпечаток на практическую деятельность персонала (например, судейская, дипломатическая служба, служба на железнодорожном транспорте, деятельность государственного нотариуса) Гражданская служба и милитаризованная могут включать в себя различные подвиды этих служб, которые объективно необходимы государству и созданы им для реализации специальных функции и особой внутриотраслевой компетенции.

Милитаризованная служба (военная, милицейская, полицейская и тд) имеет множество отличительных признаков, которые выделяются при анализе нормативных правовых актов, устанавливающих правовое положение этих видов государственной службы и соответствующих государственных служащих.. По мнению ДН Бахраха, для милитаризованной службы характерны следующие отличительные от гражданской службы признаки профессиональной обязанностью служащих этой категории является защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, основных прав граждан и публичных интересов, материальных ценностей, охрана общественного порядка и правопорядка, поступление на государственную службу милитаризованного характера осуществляется лицами, достигшими, как правило, восемнадцатилетнего возраста, наличие специальных особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, обусловленных специфическими особенностями должностных функций милитаризованных служащих, эти служащие имеют особые условия поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведения аттестации и прекращения службы, наличие установленного в специальных административно-правовых нормативных актах особого правового статуса милитаризованных служащих (права, обязанности, ответственность, специальные льготы и т. д.), особый порядок привлечения к правовой ответственности (особенно административной и материальной).

С точки зрения автора учебника, современная служба может быть подразделена на два основных вида государственную службу (включающую в себя федеральную, службу в субъектах РФ и военную) и гражданскую службу (муниципальную службу, службу в государственных организациях и учреждениях, в аппаратах политических партий, общественных объединений, негосударственных, некоммерческих* организациях, частных предприятиях и пр.)

Государственную службу можно рассматривать и как государственный орган или систему государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций, например, “федеральная служба” является одной из организационно-правовых форм центральных органов федеральной исполнительной власти

Каждый вид федеральной государственной службы как центральный орган федеральной исполнительной власти действует на основании принятого (утвержденного) вышестоящим субъектом (Президентом РФ или Правительством РФ) нормативного правового акта, устанавливающего правовое положение данного вида федерального органа К настоящему времени принято множество таких нормативных правовых актов Положение о Федеральной миграционной службе России, в котором устанавливается порядок ее организации, функционирования, права, полномочия, Положение о Федеральной государственной службе занятости населения Российской Федерации от 8 июня 1993 г, Положение о Федеральной службе безопасности РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 23 июня 1995 г и регламентирующее общие положения, задачи, функции этой службы, полномочия руководителя федеральной службы, ее структуру, Положение о Федеральной службе железнодорожных войск РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 7 сентября 1995 г Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 16 июня 1993 г “Вопросы федеральной службы России по валютному и экспортному контролю” создан еще один вид федеральной государственной службы Некоторые из последних федеральных законов, принятых Государственной Думой, посвящены установлению общих организационно-правовых и экономических основ создания и деятельности федеральных государственных служб; например, Федеральный закон от 14 июля 1995 г. “Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей” определяет организационно-правовые и экономические основы создания и деятельности профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований, которые образуются в федеральных органах исполнительной власти, в субъектах РФ, в организациях, занимающихся одним или несколькими видами деятельности. Федеральная государственная служба представляет собой систему центральных органов федеральной исполнительной власти и включает в себя следующие ее виды: