Региональная политика в регионах России

     При этом, если планы федерального правительства  в сфере региональной политики, появившиеся в программных документах 2003—2004 гг., отличались лапидарностью, и в них фигурировали два главных приоритета — «разграничение полномочий между федеральными и региональными органами власти» и «совершенствование механизмов бюджетного выравнивания», то региональный раздел в программе 2006—2008 гг. резко расширен и насыщен массой новомодных категорий, включая «стратегическое планирование», «бюджетирование по результатам», «кластеры», «особые экономические зоны», «территориальные агентства», «региональный мониторинг». С внедрением соответствующих новаций авторы документа связывают «прорыв» в региональном развитии, но пока перечисленное является инструментарием скорее очередной пропагандистской компании, нежели самой реальной региональной политики. Причем вновь воспроизводится неоднократно задействовавшаяся реформаторами трактовка предлагаемых механизмов в качестве целей, а не средств регионального развития. Надо особо отметить: целевой блок — наиболее «узкое место» всех рассматриваемых правительственных программных документов. Правительство, видимо, настолько плохо представляет себе, каких с общегосударственных позиций целей (результатов) оно хочет добиться в региональном развитии, что предпочитает либо лишь касаться этой темы, либо вообще уходить от нее, акцентируя производные (вытекающие интерпретации целей) вопросы о формах и методах федерального содействия региональному развитию.

     Ни  в одном из документов не найти  ни четкого обозначения федеральных интересов в отношении развития тех или иных территориальных частей страны, ни соответствующих целевых показателей и критериев оценки достижения сформулированных государством целей.

     «Все «идейное богатство» правительственных программ в этом смысле сводится к таким избитым абстрактным целевым клише, как начинавшиеся «сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов» и «создание равных условий для экономического развития субъектов Российской Федерации», плюс к «развитию и оптимизации в регионах социальной, инженерной, транспортной, рыночной, производственной, телекоммуникационной инфраструктуры». [22,с.25].

     Причем  даже эти целеориентиры государственной  региональной политики исчезают в последних правительственных программных документах, а взамен формулируется набор задач, на решении которых предлагается рассредоточиться «для достижения общенациональных целей на региональном и местных уровнях независимо от уровня социально-экономического развития регионов». [4,с.].

       Итак, на основании вышеизложенного  можно заключить, что в данных  документах определяющих региональную  политику государства «в одну  кучу свалены», в частности, «обеспечение добросовестной конкуренции между регионами и муниципальными образованиями», «устранение барьеров на свободное перемещение рабочей силы, товаров и услуг, капиталов», «открытие региональных рынков», «устранение препятствий для реализации инвестиционных проектов, развития малого бизнеса на региональном и местном уровнях», «стимулирование притока внешних и внутренних мигрантов». Кроме того, ни слова не говорится, ни о необходимых для всего этого ресурсах, ни о прогнозируемых эффектах, то есть умалчивается о том, во что обойдутся государству (налогоплательщику) предлагаемые меры и к каким результатам (для бюджетов, населения, бизнеса) они могут привести. Собственно, не описываются и сами меры, а лишь в общем виде указывается их направленность. 

1.3.Типологическая шкала вариантов государственной региональной политики 

     С точки зрения целей и принципиального  содержания государственной региональной политики «можно с известной долей условности говорить о трех основных ее типах, образующих каркас своеобразной типологической шкалы теоретически возможных и практически доступных вариантов этой политики». [26,с.14].

     На  одном конце этой шкалы следует  поместить тип, который уместно  было бы назвать патерналистской  региональной политикой. Ее отличительная черта — абсолютная доминанта целевой установки на повышение однородности социально-экономического пространства страны (или на снижение остроты различий в уровнях социально-экономического развития регионов) путем оказания государственной поддержки менее развитым регионам. Теоретически возможное многообразие способов поддержки регионов в сочетании с объективно существующими различиями естественных предпосылок и с фактически сложившейся «асимметричностью» пространственного развития в условиях сильных ресурсных ограничений региональной политики предопределяют принципиальную обязательность решения задачи оптимального (рационального) многокритериального выбора. Речь при этом идет, с одной стороны, о выборе определенных (соответствующих целям, приемлемых по ресурсным ограничениям и отвечающих критериям эффективности) механизмов (методов и форм) оказания федеральной поддержки и, с другой, — об отборе конкретных (имеющих сравнительно худшие оценки уровня развития) регионов (их групп) как объектов господдержки. Таким образом, важнейшим атрибутом этого вида государственной региональной политики является принцип селективности.

     В контексте политики патерналистского типа главной действующей силой  регионального развития выступает  государство с его централизованными ресурсами, а регионы играют сугубо подчиненную роль как получатели госпомощи. Подобный механизм принудительного выравнивания больше подходит для государств с чрезмерно высоким уровнем межрегиональных диспропорций и с преобладанием в их составе числа слаборазвитых регионов, не обладающих потенциалом саморазвития. Патерналистская региональная политика, реализуемая посредством принятия главных решений на высшем уровне государственной власти и перераспределению средств через бюджет центрального правительства, объективно поддерживает тенденцию к повышению или как минимум сохранению централизации управления и усиленной зависимости регионов от «центра». Можно утверждать, что региональная политика этого типа строится по принципу «сверху—вниз».

     На  противоположном конце обозначенной выше типологической шкалы следовало бы поместить тип так называемой конкурентной региональной политики отличие от патерналистской ее вариации для данного типа характерна нацеленность не на прямое содействие государства развитию какой-либо конкретной группе регионов, а на задействование механизмов саморазвития каждого из регионов в общих и равных для них условиях конкуренции (как за удержание уже имеющихся в регионах ресурсов, так и за привлечение новых). Важнейший атрибут этого вида государственной региональной политики — принцип универсальности.

     В рамках такой политики главной действующей силой регионального развития становятся сами регионы. При этом важной предпосылкой неразрушающего действия региональной конкуренции на устойчивость развития государства как целого является отсутствие чрезмерно высокой социально-экономической дифференциации регионов страны. Другое объективно необходимое условие эффективной региональной политики конкурентного типа — такая степень децентрализации полномочий и ресурсов, при которой «центр» определяет лишь общие «правила игр а власти регионов становятся независимыми и конкурирующими между собой «игроками», полностью самостоятельными в принятии и реализации решений по вопросам регионального развития и целиком ответственными за их результаты. Региональная политика этого типа строится по принципу «снизу—вверх».

     Между двумя крайними типами государственной  региональной политики — патерналистским и конкурентным — на рассматриваемой условной типологической шкале располагаются варианты смешанной региональной политики, различающиеся пропорциями, в которых сочетаются признаки, характерные для каждого из данных типов. Вообще говоря, таких вариантов может быть множество.

     «В современной России закрепился вариант с доминированием признаков патерналистского типа государственной региональной политики, и пока, к сожалению нет достаточных оснований для прогнозирования в ближайшей перспективе каких - либо существенных перемен в этой сфере». [20,с.67]. Обсуждаемые в настоящее время шаги в направлении модернизации механизмов регионального развития не затрагивают «фундамента» сложившейся политики, состоящего в оказании федеральной поддержки отдельным регионам. Однако разница в выдвигаемых предложениях, несомненно, просматривается: можно говорить о двух различающихся конкретными деталями подходах в рамках неизменной общей парадигмы. Один из этих подходов развивает прежнюю линию федерального правительства на выравнивание уровней социально-экономического развития субъектов России путем оказания прямой финансовой и других видов прямой и косвенной поддержки наиболее отсталых и депрессивных регионов в целях их подтягивания к среднероссийскому уровню. При этом главной декларируемой заботой федеральной власти в рамках этой концепции на протяжении последних лет выступает поиск такого способа поддержки слаборазвитых регионов, который позволил бы избежать закрепления иждивенческого типа поведения их руководства и стимулировал бы последнее к активизации самостоятельных усилий по решению региональных проблем (что позволило бы постепенно уменьшать федеральную помощь). Отсюда и предложения Минфина России по использовано в механизмах распределения межбюджетных трансфертов стимулов для увеличения субъектами России их собственной доходной базы (в качестве стимулирующей меры предлагается, например, «не учитывать при расчете бюджетной обеспеченности регионов на очередной финансовый год прирост их собственных бюджетных доходов в отчетном году». [8, с.68].

     Смысл второго подхода, инициированного  и отстаиваемого руководителями группы «регионов-доноров», заключается в кардинальном изменения состава регионов, выступающих в качестве объектов господдержки. По замыслу авторов идеи, «вместо оказания помощи многочисленным отсталым регионам целесообразно перейти к поддержке нынешних немногих регионов-лидеров».[21,с.96].

     Предполагается, что целенаправленное федеральное  им содействие придаст такое мощное ускорение их развитию, созидательный  импульс которого неизбежно вызовет цепную реакцию экономического оживления и во всех остальных регионах. тем самым более благополучные регионы должны сыграть роль «локомотивов роста», способных «увлечь» за собой регионы отсталые.

      ГЛАВА 2. ИНСТРУМЕНТЫ, ОБЪЕКТЫ И РЕАЛИЗАЦИЯ  
РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ 

2.1. Региональная политика  - инструмент разрешения  
пространственного развития 

     Определяясь с предметным содержанием, а также  с выбором целей и средств региональной политики, следовало бы исходить из того, что «она призвана стать инструментом разрешения главного противоречия современного периода территориального развития России. Это противоречие состоит в резком несоответствии сформированной в предшествующие десятилетия территориальной организации социально-экономической жизнедеятельности».[19,с.118].

     Нынешнее  государство перестало быть единственным собственником всех предприятий и организаций, по отношению к большинству которых можно использовать лишь меры косвенного регулирования и формы «государственного частного партнерства». Одновременно и регионы перестали быть подчиненными «центру» административно-территориальными единицами и приобрели конституционный статус субъектов федеративных отношений, построенных на принципах разграничения предметов ведения и полномочий, а также равноправного взаимодействий в сферах совместной компетенции.

     Трансформационный период требует адекватной государственной  региональной политики: абсолютно необходимы осмысленные действия власти как реакция на процессы изменения советского типа организации социально-экономического пространства. Осмысленными же эти действия могут стать только при чётком осознании долговременных государственных интересов и возможностей их реализации в этой сфере. Другими словами, «государство должно определиться с тем, в каких целях и каким образом оно намерено влиять на содержание и последствия, темпы и направленность преобразований социально-экономического пространства страны и отдельных территорий». [15,с.23]. Однако нынешние деяния федеральной власти свидетельствуют об отсутствии у нее корректно-конструктивного понимания государственных интересов и возможностей в процессах регионального развития, вследствие чего она, обретя в последние годы подкрепленное ресурсами стремление возобновить свою активность в этой сфере, вынуждена действовать беспорядочно и вслепую. Не выработав для себя новых ценностных ориентиров, власть, зачастую сбивается на механическое воспроизведение советских подходов.

     Альтернатива  их «новому изданию» видится на пути перехода от регионального развития преимущественно «по государственному проекту» к саморазвитию регионов. Последние призваны сами заботиться о своем комплексном сбалансированном развитии, однако необходимые для этого условия обязан обеспечивать «федеральный центр», осуществляя общесистемную региональную политику, направленную на создание соответствующих общих предпосылок. Меры такой политики, не имея избирательного назначения (четкой нацеленности на конкретные регионы), должны более или менее равномерно влиять на все субъекты Федерации, формируя экономическую, институциональную, организационную, правовую среду их самостоятельной активности.