Міністерське діловодство

Введення

Початок XIX ст. ознаменувався новою реформою державного управління і діловодства, яка торкнулася головним чином верхній рівень управління - вищі і центральні установи, і разом з реформами Катерини II в останній чверті XVIII ст. завершила формування системи центральних та місцевих установ.

Нова система управління - міністерська, заснована на принципі єдиноначальності, зародилася в надрах старої коллежской системи: в колегіях кінця XVIII ст. президенти мали більш широкі права, ніж раніше. Створення міністерств з одноосібно керуючими міністрами було необхідно для більш гнучкої та оперативної системи управління. Колегіальний принцип прийняття рішень не був виключений зовсім з нової системи: спочатку колегії ввели до складу новостворених міністерств; пізніше при міністрах створили ради, які мали статус колегіального дорадчого органу. Тим не менш ставлення до міністрів як до одноосібних виконавцям волі царя і визначило діловодство міністерств як «виконавче» [1].

Першими міністерствами, створеними маніфестом від 8 вересня 1802 р ., Були: військово-морських сил, закордонних справ, внутрішніх справ, комерції, фінансів, народної освіти, юстиції та на правах міністерства - Державне казначейство. Кожному міністру наказувалося створити канцелярію і мати товариша (помічника). Одночасно з міністерствами у 1802 р . заснований Комітет міністрів - вища адміністративна установа, що діяло на колегіальних засадах і розглядають справи, що виходять за рамки компетенції окремого міністра і потребують взаємоузгодженого рішення. Трохи пізніше - 1 січня 1810г. створено Державну раду - вищий законосовещательное установа. Одночасно з цим проведена реформа Сенату, який стає вищою судовою інстанцією, виконуючи також функцію нагляду за урядовим апаратом.

Остаточно одноосібне міністерське початок перемогло лише з виданням 28 січня 1811р. «Спільного установи міністерств» - законодавчого акта, який визначив всю систему міністерського пристрої, включаючи їх діловодство та систему взаємовідносин з іншими установами та особами. Відповідно до цього акта збільшилося число міністерств і відбулися деякі зміни в перерозподілі справ між ними [2].

Міністри призначалися самим імператором і були відповідальні лише перед ним. Принцип єдиноначальності покладений в основу всієї організації міністерств: директора, очолювали департаменти, підпорядковувалися безпосередньо міністру, начальники відділень - директорам департаментів, столоначальники - начальникам відділень. Рада міністра складався з керівників основних підрозділів і мав значення органу «для розгляду справ, що вимагають за важливістю їх загального міркування». У департаментах роль рад виконували загальні присутності департаментів. Канцелярія міністра за своєю структурою була аналогічна і діяла на правах департаменту; канцелярії департаментів мали більш просте внутрішній устрій: вони очолювалися правителем канцелярії і мали штат чиновників - журналіста, екзекутора, скарбника, писарів і ін, їх посадовий та кількісний склад залежав від обсягу і змісту справ. Наприклад, якщо у веденні департаментів перебували фінансові кошти, до складу канцелярії включалися лічильні відділення або столи з відповідним штатом службовців.

Слід зазначити, що саме поняття діловодства (цей термін з'явився у другій половині XVIII ст.) Позначало діяльність, якою займалася не тільки і не стільки канцелярія, скільки весь апарат установи в цілому. Термін «діловодство» походить від поєднання слів «провадження справи», а під «справою» у той час розумілася не папка з документами, як у сучасному діловодної значенні цього слова, а розглядати і вирішувати питання: виробництво справи - це не що інше, як рішення справи. Оскільки будь-яке рішення передбачало його письмову фіксацію на всіх стадіях, то, природно, діловодство розумілося і як "правила, якими керується канцелярія у складанні доповідних записок, журналів, визначень та актів взагалі, і виконавчих паперів» [3].

«Спільним установою міністерств» вводилося однаковість в систему діловодства міністерств: від створення документів і до їх архівного зберігання. Особливе місце приділено порядку «зносин» (листуванні) міністерств з іншими установами.

Зміст «Спільного установи міністерств» свідчить про те, що його автори досить чітко розрізняли два аспекти діловодної діяльності: форми документів, за якими здійснюється діловодство (для позначення цієї діяльності в XIX ст. Широко вживався самостійний термін - пісьмоводства), і рух документів і справ («Порядок перебігу справ»), розуміючи разом з тим, що в практичній діяльності канцелярії вони тісно взаємодіють. Основою цієї взаємодії є не що інше, як прийнятий в установі порядок розгляду та вирішення справ, або «провадження справ» (використовуючи сучасну термінологію, - процес прийняття управлінських рішень). Саме це усвідомлення «вторинності» діловодства по відношенню до «виробництва справ» (прийняття рішень) пронизує і «Загальне установа міністерств", та всі наступні законодавчі акти, які приймались з метою регламентації діловодства протягом усього XIX і початку XX ст. У силу цього регламентація міністерського діловодства в «Загальних заснування міністерств» давалася як «образ» (порядок) провадження справ, що включає порядок вступу справ, рух (або виробництво) справ, відправку справ, ревізію справ, звітність у справах.

1. Діловодство в «Загальних  заснування міністерств»

1.1. Рух документів і справ

Справи, спрямовані до міністерства, могли потрапити до канцелярії міністра або безпосередньо в департаменти. У канцелярію міністра надходили укази і веління верховної влади, листування міністра з іншими міністрами та главноуправляющім, губернаторами і взагалі особами рівного звання. Подання від підлеглих органів спрямовувалися міністру в разі крайньої важливості або терміновості. На його ім'я надходили відгуки на його приписи і скарги на рішення департаментів, а також приватні справи [4].

Безпосередньо в департаменти надходила листування з іншими установами та особами, рівного становища і підлеглими, подання від підпорядкованих установ, приписи міністра і справи з його канцелярії з резолюцією міністра.

Усі які у міністерство справи ділилися на три категорії: поточні справи (справи, що надходили на загальних підставах відповідно до встановленого порядку) - донесення, відомості, подання, листування та інших; надзвичайні справи - для їх вирішення потрібно прийняття нових постанов, або справи по виявлених зловживань; справи, «не терплять часу», або термінові. Справи надзвичайні і термінові розглядалися в першу чергу.

Про надійшли справах міністру доповідав директор його канцелярії, директору департаменту - правитель справ канцелярії департаменту. Ця стадія була, по суті, попереднім розглядом справи і не тягла за собою ніяких рішень, але визначала подальший хід папери в міністерстві. Загальний порядок руху справ у міністерствах суворо регламентувався, і рідкісне справа могла уникнути долі пройти весь шлях його підготовки і розгляду - від окремого столу в складі того чи іншого відділення, через директора департаменту, а нерідко і загального присутності департаменту чи об'єднаного присутності кількох департаментів (у разі крайньої складності справи) до міністра, а іноді і ради міністра, дивлячись по складності справи. Це стосувалося і справ, що надходили на ім'я міністра і розв'язувалися його владою. Крім того, спочатку в міністерському діловодстві переважав «колезький» порядок складання документів, при якому розгляд кожного питання вимагало повторення «слово в слово» всіх попередніх документів. Справи при цьому досягали величезних розмірів. З плином часу (приблизно до середини XIX ст.) Склався новий порядок викладу справи у формі короткої записки - викладу тільки самого суті питання. Все це перетворювало документообіг установ у складний ієрархічно організований процес, тривалий за часом, враховуючи, що основними інструментами канцелярії були перо і папір, а єдиною системою реєстрації - журнальна. Автор відомого «Керівництва до наочного вивчення адміністративного течії паперів в Росії» ( 1856 р .) М.Н. Катков називає 54 діловодних операції при розгляді справи в Губернській правлінні, 34 - в департаменті міністерства, 36 - у Комітеті міністрів [5].

Документи, що створювалися в процесі «виробництва справи» можна розділити на дві групи: документи, що складали внутрішнє діловодство установи (записки, довідки, виписки, журнали засідань, реєстраційні журнали, настільні реєстри тощо), та документи, які надходили до установи з інших установ і відправлялися в інші установи, у тому числі - «виконавчі папери».

Оскільки ще в останній чверті XVIII ст. склалася «ієрархія влади і місць», що визначила систему «зносин» установ різних типів, то міністерському діловодства нічого не залишалося, як «вписатися» в цю систему, що і відбулося. Від вищестоящих установ міністерства отримували: від імператора - укази, накази; від Державної ради - височайше затверджені думки; від Сенату - сенатські укази; від Комітету міністрів - виписки з журналів засідань. Міністри у вищестоящі інстанції направляли найвищі доповіді (імператора), думки, пропозиції, подання. З рівними установами міністерства обмінювалися вигляді відносин, повідомлень, офіційних листів. Підвідомчим місцям і особам направляли приписи міністрів, від них отримували рапорти, донесення, уявлення. Таким чином, система міністерського діловодства доповнила сформовану ще в кінці XVIII ст. систему документування місцевих установ.

1.2. Організація документообігу

Самостійну стадію «провадження справи» складала «відправка справ», що включала реєстрацію відправляються документів в журналах і безпосередньо відправку (запечатування в пакет, надписание адреси та ін.) До середини XIX ст., Коли в Росії з'явилися поштові конверти і марки, законом передбачалося, що всі вихідні папери повинні відправлятися у вигляді пакетів - документ складався у вигляді конверта і запечатується сургучевою печаткою.

Для реєстрації документів, що направляються у вищі установи і підлеглим місцях і особам, існували окремі журнали. Особливість останніх полягала в тому, що вони передбачали запис відомостей (про виконання відправленої папери), які зобов'язана була повідомляти кожне присутствене місце особливими рапортами. По суті ці відомості використовувались для контролю виконання документів, оскільки справа не вважалося завершеним, поки не було отримано рапорту про виконання або про неможливість виконати рішення з яких-небудь причин [6].

Ревізія справ - перевірка ведення справ - за «Спільного установі міністерств» становила самостійна ділянка діловодства. Ревізія справ була функцією начальників відділень, директорів департаментів; в губерніях - начальників присутствених місць і самого губернатора. Начальники відділень перевіряли виконання документів по столах і подавали відомості директору департаменту, якому наказувалося кожен місяць проводити перевірку виконаних і невиконаних документів за реєстраційними журналами і настільним реєстрів і представляти про це відомості міністру. На основі цих відомостей в кінці кожного року в канцелярії складалася загальна відомість по всіх департаментам та канцелярії міністерства. Ревізія справ передбачала перевірку порядку зберігання документів і справ, правильності складання заголовків справ, строків розгляду справ, причин затримки у розгляді справ («не затримується чи дати закінчення справи вимогою таких довідок, в яких немає істотної потреби» - ПСЗ II. Т. 11, отд . 2. № 9757).

Остання стадія «провадження справ» за «Спільного установі міністерств» - звіти. Законом встановлювалося три види звітів: звіти у сумах, звіти у справах і звіти в «видах і припущеннях». Звіти в сумах були фінансовими звітами, звіти у справах - звітами про діяльність, останні звіти представляли собою плани роботи на наступний рік. Звіти готувалися відділеннями, кожним по своєму напрямку, потім узагальнювались у департаментах. На основі звітів департаментів директор канцелярії становив зведені звіти по міністерству [7].

2. Уніфікація форм документів

Серйозні зміни в системі управління, відповідна перебудова системи документування діяльності нових установ призвели до змін форми документа. У діловодстві міністерств з'являються бланки установ з кутовим розташуванням реквізитів. Бланки друкувалися типографським способом або писалися від руки. До складу реквізитів бланка включається найменування установи, найменування структурних підрозділів, що відображають місце підрозділу - автора в структурі установи (департамент, відділення, стіл) [8]. Дата документа також включається до складу реквізитів бланка, як і реєстраційний індекс документа. Займає своє відособлене місце заголовок до тексту документа, розташовуючись безпосередньо під реквізитами бланка (практично також, як і в сучасних документах). З'являється і посилання на надійшов документ (прототип сучасного реквізиту «Посилання на дату і номер вхідного документа»), яка не має поки уніфікованого вигляду і може виглядати по-різному: «Відповідь на № ...» або: «Від такого-то» і т.п [9].

Набуває стійкий вид і реквізит «Адресат», що з'явився ще в XVIII ст. в колезькі діловодстві, - це вказівка ​​посади особи в давальному відмінку або найменування присутнього місця. Отримує певну форму посвідчення документа: підписи і скріпи на документі включають найменування посади особи, яка підписала або скріпив документ і його особистий підпис.

3. Законодавча регламентація  діловодства

Протягом усього XIX і початку XX ст. здійснюється законодавча регламентація діловодства вищих, центральних і місцевих установ. Завдяки прийнятій в той час системи кодифікації законодавства до Зводу законів Російської імперії досить легко отримати докладні відомості про законодавчої регламентації діловодства установ будь-якого рівня. Склепіння законів починають видаватися з 1832 р . Потім, поповнюючись новими узаконениями, перевидаються в 1842, 1857 і наступні роки. Перші два томи звід містять узаконення, що стосуються верховної влади, діяльності вищих, центральних та місцевих (губернських, повітових) установ, включаючи їх діловодство.

Особливістю організації діловодства в цей період була не тільки її чітка законодавча регламентація, а й поява досить великої діловодної літератури, в тому числі і робіт теоретичного характеру. Велике значення в цей період мали Письмовник - збірники зразків документів. Перші такі збірники з'являються вже в другій половині XVIII ст., А з кінця XVIII - початку XIX ст. починають видаватися регулярно. Відомо більше ста таких збірників, виданих до 1917 р [10].

Мета видання збірок зразків документів - дати повне керівництво про порядок провадження справ у людних місцях з описом «обряду діловодства» і додатком форм документів. Призначалися такі збірки самому широкому колу чиновників і приватних осіб, яким доводиться звертатися в державні установи.

На тлі великої діловодної літератури цього періоду цілком самостійне значення мають роботи М. В. Варадінова - «Діловодство, або теоретичне і практичне керівництво до цивільного та кримінального, колегіальному і однолічному пісьмоводства, до складання всіх урядових і приватних ділових паперів і до ведення самих справ» (СПб., 1857) та її перевидання з дещо зміненою назвою 1873 і 1887 рр.. Сам він так визначав значення своєї роботи:

«... Видання одноманітних форм ділових паперів і теоретичних ... правил буде, може бути, мати наслідком введення однаковості, а разом з тим і прискорює процедуру нашого ... Я переконався, що не для всіх родів паперів, що становлять канцелярську і ділове листування, існують в законах зразки і що не у всіх присутствених місцях і відомствах вживаються однакові для них форми. Обравши з цих форм ті, які встановилися в діловій практиці більш одноманітно і більш подібно до вказівок і духом нашого законодавства, і приєднавши до них зразки паперів адміністративного і межового діловодства, а також зразки актів, що вживаються приватними особами, я склав збірник всіх можливих пологів і видами ділових паперів, а по ретельному вивченні їх написав і теоретичні правила для їх складання ».