Прямое действие Конституции Российской Федерации

     Иначе говоря, действие конституционных норм означает регулирующее воздействие  Конституции на общественные отношения. Оно может осуществляться как  непосредственно - только конституционными средствами, а также совместно с другими правовыми нормами, которые чаще всего определяют процедуру осуществления норм Основного Закона, так и опосредованно - после предварительной их конкретизации в иных законодательных актах.

     Конечно, действие Конституции не ограничивается только регулированием, оно шире и включает иные формы воздействия на общественные отношения (например, информативное, ценностно-ориентационное), но именно конституционное регулирование, рассматриваемое в динамике осуществления норм Конституции, составляет ядро прямого действия Основного Закона. В одних случаях для урегулирования общественных отношений достаточно конституционных норм, в других - конституционная норма нуждается в конкретизации.¹³

     В связи с этим необходимо разграничить непосредственное и опосредованное действие Конституции, которые составляют формы прямого действия конституционных норм. В основе такого разграничения - различные уровни конституционных правоотношений, участниками которых выступают Российская Федерация в целом и ее субъекты, государственные и общественные органы и организации, должностные лица, граждане и их объединения и т. д. И если на высоком уровне конституционного регулирования достаточно, как правило, конституционных норм, то в конституционных правоотношениях с участием граждан часто необходима большая степень формальной определенности при установлении их прав и обязанностей, что обеспечивается нормами административного, гражданского, трудового, уголовного и других отраслей права Российской Федерации. В последнем случае конституционные нормы, конкретизируясь в соответствующих отраслях права, действуют опосредованно.

     Разумеется, это не означает смешения предметов  регулирования Конституции и  отраслей права, их качественное своеобразие  остается неизменным, но их нормы взаимодействуют и сочетаются. Если применить терминологию, используемую при установлении государственных границ, то конституционные нормы служат делимитации правового регулирования, т. е. определяют общее направление правового регулирования общественных отношений, а отраслевые нормы демаркируют это регулирование, т. е. определяют взаимные права и обязанности, персонифицируют субъектов, определяют меру их юридической ответственности и т. д.

     Прямое  действие конституционных норм присуще  всем способам правореализационного процесса, в том числе выполнению, использованию, применению. оно осуществляется в рамках именно конституционных правоотношений, а не административно-, уголовно-, гражданско-правовых отношений; действие конституционных норм может протекать в различных формах, выходящих за рамки регулирования, и равнозначно их воздействию. Наконец, действие конституционных норм может протекать не только в рамках конституционных правоотношений между конкретными субъектами, но и в форме издания законодательных актов, предусмотренных Конституцией, а также актов органов исполнительной власти.¹⁴

     Вероятно, стремлением к преодолению инерции  прошлого объясняется столь явственный акцент в ходе конституционной реформы  на прямом и непосредственном действии Конституции и ее норм, на возможности и необходимости их применения органами судебной власти. Нельзя игнорировать и события последнего времени, связанные с децентрализацией государственной власти и центробежными тенденциями, развивающимися в некоторых регионах страны. Прямое и непосредственное действие федеральной Конституции рассматривается как фактор упрочения государственного единства России при сохранении ее федеративной природы: Конституция формирует политическое единство народа и выступает законом жизни политического организма, каковым является государство, что же касается суда, то он, непосредственно применяя Конституцию, контролирует состояние здоровья этого организма, принимая в случае надобности необходимые меры.

     Нормы Конституции действуют непосредственно  во всех случаях правомерного, не противоречащего конституционным установлениям поведения граждан, должностных лиц, государственных и общественных органов, государства как особого учреждения. Нормы Конституции действуют непосредственно, если соответствующие общественные отношения урегулированы именно конституционными средствами и их достаточно для разрешения конкретной жизненной ситуации.

     Следует, однако, оговориться, что в Конституции  понятие «непосредственное действие»  встречается единственный раз. В  частности, в ст. 18 говорится, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими». Таким образом выражена основная идея естественно-правовой доктрины о правах человека, существующих независимо от их государственного признания, но в результате такого признания и конституционного закрепления обретающих качество прав гражданина. Однако адекватное истолкование данного конституционного положения невозможно без учета следующего положения, содержащегося в той же статье Основного Закона: «права и свободы человека и гражданина... определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

     В этой конституционной формуле необходимо обратить внимание на следующее:¹⁵

     1) в ней программируется развитие  законодательства. Гражданские и  политические права, как известно, определяют сферу индивидуальной  автономии и политической активности  личности, и законодатель в силу  веления нормы ст. 18 Конституции  не может издавать законы, которыми данная сфера могла бы сужаться. Эти права и свободы - своеобразная узда для законодателя. Социальные, экономические и культурные права заключают в себе обширную социальную программу (не случайно на Западе за этими правами нередко отрицается субъективный характер), реализация которой осуществляется различными способами - как путем принятия актов законодательства, так и мерами по обеспечению прав и свобод граждан, осуществляемыми Правительством Российской Федерации;

     2) в данной конституционной формуле содержится один из основных критериев деятельности органов государственной власти, включая судебные, а также органов местного самоуправления: деятельность этих органов легитимна в той мере, в какой они в присущих им формах обеспечивают права и свободы человека и гражданина;

     3) главной гарантией прав и свобод  человека и гражданина является  правосудие. Права и свободы человека  и гражданина обеспечиваются  правосудием - конституционным, гражданским,  административным и уголовным.  Это означает, что конституционные права и свободы – не «просто» элемент правоспособности, а субъективные права и свободы, подлежащие судебной защите, как и права и свободы, предусмотренные отраслевым законодательством. Судебная защита конституционных прав и свобод не требует в качестве предварительного условия их отраслевой имплементации. Суд, как и другие органы государственной власти и их должностные лица, обязан защищать права человека и гражданина независимо от того, конкретизированы нормы Конституции в отраслевом законодательстве или нет, если такая конкретизация прямо не диктуется самой Конституцией.

     В силу специфики конституционного регулирования  и его методов некоторые нормы Конституции вообще не нуждаются в специальной конкретизации законодательными актами. В систему методов конституционного регулирования наряду с другими (запрет, властный приказ, уполномочивание, диспозитивный и рекомендательный) входит метод констатации сложившихся отношений, системы государственных органов, федеративного устройства и др., обусловленный учредительными свойствами Основного Закона. В частности, согласно ст. 1 Конституции, Россия - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Каких-либо конкретных обязанностей на субъектов эта и другие конституционные нормы не возлагают, но именно из них исходит все конституционное (и в целом правовое) регулирование. Законы и иные акты, издаваемые на основе Конституции, развивают и дополняют ее положения, придают им детальную определенность, что особенно важно в процессе правоприменения, но это отнюдь не лишает саму Конституцию прямо действующего характера.

     Конституция РФ является актом прямого действия. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия"¹⁶ четко говорится, что суд, разрешая дело, непосредственно применяет Конституцию, в частности, тогда, "когда закрепленные Конституцией положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения".

     Прямое  действие Конституции связано с  такой категорией как дух, смысл  Конституции. В определенном отношении эта категория опасна, поскольку упирается в трактовку Конституции. И как бы не получилось по выражению: сколько людей, столько и мнений. Но в том-то и дело, что дух и смысл Конституции либо заложены в самих ее идеях, либо выводятся из этих идей и содержания Конституции трактовкой тех органов, которые или развивают нормы Конституции в соответствующих актах, или непосредственно дают толкование Конституции.¹⁷

     Надо  сказать, что прямое применение норм Конституции РФ по их духу или смыслу уже имеет место. В ряде случаев это касается некоторых принципиальных концепций государственного строительства. Например, путем трактовки ряда норм Конституции РФ сделан вывод о наличии в стране особого вида государственной власти - президентской власти. Причем в соотношении с тремя обозначенными в ст. 10 Конституции ветвями - законодательной, исполнительной и судебной властями - президентская власть рассматривается как первая и стоящая над ними, поскольку обеспечивает их согласованное функционирование и взаимодействие (ст. 80 Конституции). Практика показывает, что обязанность Президента гарантировать Конституцию, права и свободы человека и гражданина воспринимается чрезвычайно широко. Например, «нередко граждане адресуют Президенту свои жалобы, связанные с несправедливыми, по их мнению, решениями правоохранительных органов и даже судебными решениями. И при этом подчеркивают, что Президент как гарант Конституции, прав человека обязан им помочь¹⁸».

     По  мнению С.А. Авакьяна¹⁹, прямое применение норм Конституции, исходя из их духа и смысла, является менее предпочтительным вариантом. Однако надо быть реалистами: это неизбежно. И поскольку здесь очевидна большая доля усмотрения соответствующих органов, надо просто постоянно помнить об этом и не допустить придания иного смысла конституционным идеям тем, кто применяет нормы Конституции. Немаловажное значение также имеет применение не изолированно отдельных норм, а комплексный подход. Представляется, что Конституция может осуществлять регулятивное воздействие на отношения, складывающиеся в рамках иных отраслей права, однако  только в особых случаях, когда отраслевое регулирование является неполным или несовершенным.

     Можно выделить следующие основные ситуации применения Конституции при осуществлении отраслевого регулирования:²⁰

     1. Восполнение пробелов в праве.  В случае если отраслевые источники  права не содержат норм, направленных  на регулирование определенных  отношений, пробел будет восполняться Конституцией. Причем в данном случае скорее можно говорить об аналогии права, а не об аналогии закона. Восполнение пробелов на основе конституционно-правовых норм может проявляться при регулировании качественно новых общественных отношений: мобильных и динамичных, являющихся предметом регулирования новых нормативных актов.

     2. Правовая субституция (экономизация правового регулирования). В ряде случаев та или иная ценность, будучи четко отражена в лаконичных конституционных формулировках, при ее выражении в рамках иной отрасли права отражается в нескольких нормах. Экономизирующая роль Конституции заключается в том, что при вынесении конкретного правоприменительного решения сложное и многоступенчатое применение отраслевых норм может заменяться применением одной нормы Конституции. Таким образом повышается эффективность правового регулирования и снижаются интеллектуальные затраты, связанные с процессом правовой квалификации.

     3. Патерналистское регулирование  близко к предыдущей форме.  Речь идет о ситуациях, когда  авторитет отраслевого регулирования  усиливается ссылкой на конституционно-правовые нормы. В этом случае применению подлежат норма Конституции + норма акта "Х", конкретизирующая положения конституционной нормы. В дальнейшем, при обжаловании, например, судебного решения, действие нормы акта "Х" не может быть устранено действием нормы акта "Y", который выше по юридической силе, чем акт "Х", но, конечно, обладает меньшей юридической силой, чем Конституция.

     4. Конституционное толкование отраслевой  нормы. В случае если отраслевая норма является нечеткой и возможно несколько вариантов ее применения, правоприменитель может обратиться к Конституции для того, чтобы найти правильный вариант применения отраслевой нормы. В этом случае конституционные положения используются для толкования отраслевой нормы. Ссылка в правоприменительном акте на Конституцию возможна, но не обязательна.

     5. Устраняющее действие Конституции.  В случае если норма права,  содержащаяся в иных источниках, противоречит Конституции, при возникновении конкретной ситуации правоприменитель может применить норму Конституции и тем самым устранить действие специализированной нормы. Данное полномочие правоприменителя вытекает из ч. 1 ст. 15 Конституции РФ.