Зарубежный опыт бюджетного планирования и прогнозирования

     Прогнозирование бюджета ориентирует на поиск оптимального решения задач, на выбор наилучшего из возможных вариантов. В процессе бюджетного прогнозирования рассматриваются различные варианты бюджетной политики государства, разные концепции развития бюджета с учетом множества экономических и социальных задач, объективных и субъективных факторов, действующих на государственном, региональном и местном уровнях. При этом непрерывность прогнозирования бюджета обусловливает систематическое уточнение бюджетных показателей по мере формирования новых данных. В Армении, Туркменистане и Узбекистане для составления прогнозов используются два подхода: генетический и нормативно-целевой, которые с успехом переняли у своего северного соседа – России.

     В процессе прогнозирования бюджета используются различные методы: метод математического моделирования; индексный; нормативный; экспертных оценок; балансовый и другие. Метод математического моделирования, основанный на применении экономико-математической модели, позволяет учесть множество взаимных связывающих факторов, влияющих на бюджетные показатели, и выбрать из нескольких вариантов проекта бюджета наиболее подходящий, соответствующий принятой концепции социально-экономического развития страны и проводимой бюджетной политики. При индексном методе используются разнообразные индексы, отражающие динамику цен, уровень жизни, реальные доходы населения и т.д. Широко применяется дефлятор (индекс цен), коэффициент пересчета цен в неизменные, предназначенные для расчета бюджетных доходов и расходов, т. к. в них, прежде всего, отражается инфляция.

     Инструментами нормативного метода являются прогрессивные  нормы и финансово-бюджетные нормативы, необходимые для расчета бюджетных доходов на основе установленных налоговых ставок и учета некоторых макроэкономических ориентиров: уровня налогового бремени; предельного размера бюджетного дефицита (в% к ВВП и объему расходов бюджета); предельной величины государственного долга и т.п.

     К методу экспертных оценок прибегают, когда  закономерности развития тех или  иных экономических процессов еще  не выявлены, аналоги отсутствуют, и  приходится использовать специально выполненные  расчеты специалистов-экспертов. Балансовый метод, при котором осуществляются сопоставления (активов с пассивами, целого с его частями и т.д.), позволяет увязать расходы любого бюджета с его доходами, выявить пропорции в распределении средств между бюджетами.

     Прогнозирование бюджета сводится к расчету вероятных доходов бюджета (применительно к соответствующему уровню бюджетной системы: государственному, региональному, местному), определению объемов и направлений расходования бюджетных средств, установлению возможных изменений в межбюджетных отношениях. Если прогнозные расчеты касаются предстоящего (планируемого) года, то они выполняются для конкретных видов доходов и расходов в соответствии с действующей в стране бюджетной классификацией; если же относятся к периоду, следующему за планируемым годом, для основных параметров и структуры соответствующего бюджета.

     В то же время, например, в Германии, Австрии и Канаде, наряду с раздельными налоговыми доходами, поступающими только в тот или иной уровень бюджетной системы, применяются и совместные налоги, распределяемые между бюджетами разных уровней (в Канаде – все на постоянной, а в Германии и Австрии – одни на постоянной, а другой на временной основе). Федеральный центр обычно устанавливает и контролирует налоговые доходы, в наибольшей степени связанные с макроэкономической политикой: налоги с доходов корпораций, НДС, налог на природные ресурсы, таможенные пошлины, налог на экспорт товаров и услуг. Такие налоги, как налог на личные доходы, различные виды акцизов, прогнозируются и выполняются, перечисляя в бюджеты разных уровней. За регионом и местными бюджетами в большинстве случаев закрепляются: налоги с розничного оборота (налог с продаж), налог на собственность, налог на автотранспортные средства и другие. Имеются и иные подходы. Так, в США штаты и в Швейцарии кантоны получили право планировать и выполнять взимание налогов с доходов корпораций и индивидуальный подоходный налог, налоги за пользование природными ресурсами. В Австралии провинциям не дано право взимать налог с продаж и прочие косвенные доходы. В Канаде властям провинций разрешено планировать и взимать в свои бюджеты дополнительную надбавку к общему подоходному налогу.

     В некоторых странах используют планы  и прогнозы на составление Чрезвычайного бюджета – это бюджет, принимаемый в условиях введения чрезвычайного положения в стране, либо дополнительно к обычному бюджету, либо вместо него. Чрезвычайный бюджет составляется в основном в период войн или стихийных бедствий. Однако в некоторых странах он имел специфический характер. Так, в Бельгии до 1976 года функционировал чрезвычайный бюджет капитальных затрат, впоследствии объединенный с государственным бюджетом. В ряде африканских стран бюджеты капиталовложений (или бюджеты развития) называют чрезвычайным бюджетом. Расходы таких чрезвычайных бюджетов покрываются за счет внутренних и внешних займов и кредитов.  
В странах бывшего социалистического лагеря Восточной Европы применяются самые разные методы прогнозирования и планирования. При переходе к рыночной экономике изменились сложившиеся методы прогнозирования и планирования. В основу прогноза и плана бюджетирования положена договорная система. Так, в Чехии и Словакии главным в планировании и прогнозировании является хозяйственный договор, он является основой разработки, как планов предприятий, так и государственного прогноза развития национальной экономики. В Венгерской Республике достаточно хорошо сложилась многоканальная система сбыта национального продукта, что исключает монопольное положение производителя и покупателя. Все венгерские предприятия самостоятельно заключают договоры с зарубежными покупателями, минуя внешнеторговые государственные организации, и ведут расчеты в свободно конвертируемой валюте на демократических началах. Основной задачей Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности Венгрии является стратегическое прогнозирование и планирование, с целью предупреждения товаропроизводителей о перепроизводстве какого-либо вида продукции. В других странах Восточной Европы планы и прогнозы также не носят директивного характера. Также просматривается легкое государственное регулирование экономики в Венгрии и Польше.

      2. Совершенствование  бюджетного планирования  и прогнозирования  в развитых странах  мира

     2.1 Долгосрочное макроэкономическое  прогнозирование: опыт стран ЕС (Европейского Союза) 

     В последние годы страны ЕС перешли  к разработке собственного ежегодного бюджетного процесса на основе стратегического  многолетнего подхода. Общим для  всех подходов в долгосрочном бюджетировании, является включение прогнозных оценок доходов и расходов на несколько лет вперед после текущего года, при этом практика, связанная с долгосрочным бюджетом, существенно различается от страны к стране. Поскольку подходы к составлению перспективного бюджета зависят от различных политических задач и конкретных бюджетных институтов, не имеет смысла пытаться установить наиболее оптимальный подход для Европы. Здесь представлен обзор подходов к долгосрочному бюджетному прогнозированию, которые оказались успешными для двух стран со значительными отличиями, с двумя противоположными ситуациями – Германия и Франция.

     В Германии бюджетный процесс децентрализован, и макроэкономическое прогнозирование  правительства осуществляется с  привлечением сторонних экспертных организаций, тогда как во Франции всем процессом, включая задачи по прогнозированию, занимается Министерство финансов. Помимо этого, в силу соглашений с ЕС – Маастрихтский договор и связанный с ним «Пакт стабильности и развития» (ПСР) – обе страны-участницы еврозоны должны соблюдать заложенные фискальные параметры для сектора общего государственного управления. Установлены верхние ограничения для ежегодного дефицита в 3 процента ВВП и общего долга до 60 процентов ВВП. В соответствии с ПСР государство должно стремиться к сбалансированному бюджету и разрабатывать ежегодные программы обеспечения стабильности и роста, отражающие выполнение этих целевых показателей.

     Многолетнее программирование расходов требует  надежности макроэкономических прогнозов, увязанных с налогово-бюджетными целевыми показателями, которые бы были допустимыми в совокупности и тем самым являлись надежными прогнозами будущих ресурсов.

     С 20-х годов прошлого столетия усилия по описанию и прогнозированию экономических  циклов на основе статистических рядов  подвели некоторые страны либо к расширению функции статистических учреждений правительства, либо к созданию новых институтов для занятия краткосрочным экономическим анализом. Развивались и методы решения этих задач, вызывая многочисленные споры. Три таких метода, реализуемые в настоящее время, не являются, конечно, взаимоисключающими, но в каждой из стран они часто и по-разному противопоставлялись друг другу.

• Первый метод – метод краткосрочного экономического анализа. Его суть – в изучении внутригодичных рядов, обычно ежемесячных, с 50-х годов этот метод был дополнен обследованием уверенности руководителей предприятий. Достоверность данного подхода является «качественной» и не подкрепляется ни бухгалтерскими балансами, ни экономическим моделированием.
• Второй метод – это метод «национальных счетов». Он подразумевает ведение ежегодных национальных счетов, которые затем «проецируются» на текущий и будущий год для составления «экономических бюджетов» или среднесрочных прогнозов. Они состоят из прогнозов годовых потоков (зачастую основанных на экспертной оценке), представленных в рамках национальных счетов, которые считаются последовательными и универсальными.
• Третий метод, связанный с именем голландского экономиста Яна Тинбергена, полагается на эконометрическое моделирование устойчивых тенденций, наблюдавшихся в прошлом. Этот метод появился в Нидерландах в 1936 году и применяется для динамического планирования, разительно отличающегося от французского планирования, которое использовалось до конца 60-х годов прошлого века.

     В Федеративной Республике Германии добилась высокого уровня налоговой и бюджетной прозрачности. Бюджетное управление осуществляется в соответствии с всеобъемлющей, точной и тщательно выполняемой совокупностью законов и правовых норм. Хотя фискальная система в Германии сильно децентрализована, и различные уровни государства обладают значительной самостоятельностью, в рамках единых правовых основ проводится четкое разделение ролей и ответственности. Разумные стандарты бюджетирования, учета и отчетности распространяются на все уровни государства, а подготовка долгосрочного бюджета является неотъемлемой частью процесса, тогда как в налогово-бюджетных отчетах отражаются условные обязательства, гарантии, налоговые расходы и участие в капитале.

     Как Конституция, так и «Закон о содействии стабильности и росту» обязывают все уровни государственного управления вести ответственную политику в отношении налогово-бюджетного управления для достижения макроэкономических целевых показателей. Федеральный центр и федеральные земли обязаны строить свои бюджеты, принимая в расчет цель общего экономического равновесия. Заимствования федеральным центром ограничены суммой инвестиционного бюджета («золотое правило»), и во многих федеральных землях действуют аналогичные нормы, хотя во всем остальном при принятии решений о заимствовании федеральный центр и земли пользуются самостоятельностью. Федеральный центр получил некоторые ограниченные права на установление в законодательном порядке верхних пределов заимствованиям в случае, если существует угроза общему экономическому равновесию. В свою очередь, финансовые дела органов самоуправления (Gemeinden) подлежат контролю со стороны соответствующих федеральных земель, которые получают право на утверждение их бюджетов и заимствований. Без их утверждения Gemeinde может осуществить расходование только по обусловленным законом обязательствам. Органы самоуправления также обязаны отчитываться регулярно, но в пределах одного года и только по итоговым счетам. В том, что касается налогово-бюджетного управления, федеральная земля имеет право назначать налогового администратора для органов местного самоуправления.

     Разработка  бюджета на уровне общего правительства  координируется Финансовым советом (Finansplanungsrat), однако в силу бюджетной самостоятельности федерального центра, земель и органов местного самоуправления соглашения между ними носят исключительно политический характер и не являются юридически обязательными. Финансовый совет учрежден Законом о бюджетных принципах, а его роль была усилена недавно принятием поправки к этому закону. В состав Совета входят министры финансов федерации и федеральных земель, а также представители органов местного самоуправления. Недавно в Финансовом совете была достигнута договоренность о внесении корректив в направления расходования для каждого уровня государственного управления для обеспечения соответствия фискальным пределам Маастрихтского договора и среднесрочным целям сбалансированного бюджета. Тем не менее, подробной разбивки расходных целевых показателей по федеральным землям не дается, кроме того, Финансовый совет не опубликовал никаких обоснований увязки расходных целевых показателей и бюджетных дефицитов.

     Бюджетные документы раскрывают бюджетные прогнозы и позволяют обнародовать для общественности все макроэкономические допущения. При этом не дается никакого официальной характеристики, либо анализа зависимости между допущениями, налогово-бюджетным прогнозом и исполнением. Существуют тщательно задокументированные процедуры разработки макроэкономических параметров для бюджета. Соответствующие министерства, ряд исследовательских институтов, а также Бундесбанк регулярно проводят официальные совещания, помимо этого между экспертами устанавливаются и неформальные контакты. Тем не менее, окончательное решение принимается правительством: Канцлером, Министерством финансов, Министерством труда и Министерством экономики. Работа над прогнозом завершается официальным заявлением в прессе и открыто обсуждается в СМИ, а также в парламенте в рамках бюджетного процесса. Правительство не руководствуется какой-то одной моделью для прогнозирования, скорее оно полагается на экспертов. Прогноз составляется трижды в год: один раз в начале года для составления Ежегодного экономического отчета, а затем весной и осенью для Рабочей группы по налоговым расчетам. Ежегодный экономический отчет правительства, предусмотренный Законом о содействии экономической стабильности и росту, включает в себя подробные прогнозы спроса и предложения, а также полновесный анализ прогнозов правительства.

     Макроэкономический  прогноз закладывает основы для  оценки доходной части бюджета Рабочей  группой по налоговым расчетам, однако соотношение между макроэкономическими  допущениями и статьями доходной части не анализируется для последующего использования, не дается и анализа чувствительности. Это ограничивает полезность таких прогнозов в случаях, когда изменяются макроэкономические условия. В состав межбюджетной рабочей группы по налоговым расчетам входят представители федерального центра, всех 16 федеральных земель, органов местного самоуправления и Бундесбанка, Федерального статистического управления, Совета экономических экспертов и исследовательских институтов. Эта группа отвечает за подготовку официальных правительственных прогнозов по конкретным доходным статьям. За две недели до заседания члены рабочей группы обмениваются между собой собственными прогнозами. Хотя участники могут пользоваться моделями, окончательный официально публикуемый прогноз отражает консенсус всей группы. Агрегированные прогнозы для сектора общего государственного управления («общее правительство») публикуются в различных источниках, например, в рамках программ стабильности и роста, а подробные фискальные прогнозы общего правительства можно получить, ознакомившись с официальным среднесрочным финансовым планом.