Приоритетные направления бюджетной политики в период до 2023 года

2. Прогноз параметров бюджетной  системы на период до 2023 года

 

Базовый сценарий

В качестве макроэкономических условий базового сценария использовались «Исходные условия на период до 2023 года» Минэкономразвития России от 8 мая 2008 года.

Базовый сценарий предполагает:

1. Начиная с 2010 года приведение эффективной ставки ЕСН к уровню 2005 года и формирование взносов на обязательное страхование со шкалой: для заработных плат до 1100 тыс.рублей в год – 26%, в диапазоне от 1100 тыс.рублей до 2300 тыс.рублей – 10%, свыше 2300 тыс.рублей – 2%. В 2020 году ставка взносов на обязательное страхование (пенсионное), уплачиваемая работодателями, увеличивается на 3%.
2. Введение взносов на накопительную часть трудовой пенсии, уплачиваемых работниками (после 1968 года рождения включительно) по ставке 3% от налогооблагаемой зарплаты в размере до 1100 тыс. рублей в год.
3. Индексацию ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) на газ с 2011 года на индекс потребительских цен.
4. Индексацию ставок акцизов на индекс потребительских цен с 2011 года.
5. Реформирование нефтегазовых фондов. Начиная с 2010 года снижается целевой (нормативный) объем Резервного фонда с 10% ВВП до 6% ВВП, но это пока не сделано. Средства Фонда национального благосостояния используются начиная с 2010 года для дополнительного финансирования пенсионной системы. Для этого ежегодно выделяется целевой трансферт в размере 0,6% ВВП.
6. Увеличение трансфертов в Пенсионный фонд из федерального бюджета. Выделение трансфертов из общих доходов федерального бюджета в ПФР призвано довести коэффициент замещения до целевого уровня 30%. Существенная часть таких трансфертов будет обеспечивать финансирование дополнительных выплат, связанных с ревалоризацией пенсионных прав.

Прогноз доходов  бюджетной системы на период до 2023 года

Доходы бюджетной системы  постепенно снижаются с 40,2% ВВП в 2007 году до 31,7% ВВП в 2023 году, федерального бюджета - с 23,6% ВВП в 2007 году до 12,9% ВВП  в 2023 году.

Прогнозируемое до 2023 года сокращение доходов бюджетной  системы по сравнению с фактическим исполнением включает в себя снижение, как нефтегазовых, так и ненефтегазовых доходов.стратегия

 

 

Табл. 2.1. Изменение доходов бюджетной системы за период 2011 -2023 годы, в п.п. ВВП, базовый сценарий

 

Снижение доходов бюджетной  системы к 2023 году по сравнению с 2010 годом составит 6,7 п.п. (процентных пунктов - Минфин РФ поясняет, что процентный пункт используется для обозначения изменений ставки процента. Так, например, в случае, если в течение периода, за который начислены проценты по вкладу в банке, ставка рефинансирования ЦБ РФ составляет 10 % годовых, увеличенная на пять процентных пунктов ставка составит 15%) ВВП для бюджетной системы в целом и 8,9 п.п. ВВП для федерального бюджета. Главным образом, падение доходов бюджетной системы происходит за счет нефтегазовых доходов: для федерального бюджета они объясняют снижение на 64%, а для бюджетной системы в целом - на 85%.

На формирование нефтегазовых доходов оказывает влияние принятая цена на нефть, которая согласно прогнозу Минэкономразвития России постепенно увеличивается - с 100 долл.США/бар. в 2012 году до 106 долл.США/бар в 2023 году. Следует отметить, что цена на нефть будет оказывать не столь существенное влияние на динамику нефтегазовых доходов, как динамика физических объемов добычи нефти и газа (0,3% и 1,8% в среднем за год в 2012-2023 гг.), которая в течение всего прогнозного периода будет существенно ниже темпов роста экономики (6,3% в год). Такая динамика приведет к изменению структуры ВВП: заметному снижению нефтегазового сектора в экономике и соответственно, к сокращению доходов, поступающих из этого сектора.

Не нефтегазовые доходы консолидированного бюджета сократятся на 5,4 п.п. ВВП, в том числе 1,2 п.п. ВВП за счет перевода отчислений на обязательное страхование (ЕСН) из федерального бюджета в ПФР. Среди других изменений - наиболее сильное снижение показателей наблюдается по налогу на прибыль (-1,2 п.п. ВВП), импортным пошлинам (-0,4 п.п. ВВП) и акцизам (-0,3 п.п. ВВП).

Снижение налога на прибыль  в процентах ВВП объясняется  динамикой удельного веса базы этого налога в ВВП - доля прибыли для налогообложения в ВВП снижается с уровня 22,6% ВВП в 2007 до 20,3% ВВП в 2023 году. Этот эффект является следствием структурных сдвигов в распределении ВВП по доходам. Согласно прогнозу Минэкономразвития, в структуре ВВП происходит снижение доли прибыли и увеличение доли оплаты труда. В результате, в долгосрочной перспективе можно наблюдать снижение поступлений по налогу на прибыль и увеличение поступлений НДФЛ.

Снижение импортной  пошлины объясняется снижением доли импорта в ВВП с 14,3% ВВП в 2008 до 12,7 % ВВП в 2023 году.

Снижение акцизов в % ВВП связано с тем, что ставки акцизов индексируются на темп инфляции, т.е. увеличение ставок довольно небольшое, а физические объемы подакцизной  продукции либо не растут, либо увеличиваются существенно медленнее, чем ВВП.

Наиболее сложно прогнозирование  поступлений по графе «Прочие». В  эту графу включаются главным  образом неналоговые доходы, такие  как доходы от государственного имущества (включая инвестиционный доход), от продажи активов, от оказания услуг государства, административные сборы, штрафы и санкции, разовые платежи от использования природных ресурсов, доходы от предпринимательской деятельности, а также государственная пошлина. Поступления по графе «прочие» значительно сокращаются в процентах ВВП – снижение за период 2011-2023 годы составит 2,5 п.п. ВВП. Основную часть доходов данной категории составляют поступления от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. Отчасти снижение доходов объясняется медленно растущими в прогнозе реальными ценами на нефть – поскольку находящиеся в госсобственности компании сосредоточены в нефтегазовом секторе. Факторами снижения доходов по этой статье будут программы приватизации и меры по дерегулированию экономики.

Прогноз расходов и сбалансированность бюджетной  системы на период до 2023 года

Суммарные расходы бюджетной  системы в данном сценарии сокращаются  с 34.3% ВВП в 2010 году до 31.9% ВВП в 2023 году из-за сокращения доходов бюджетной системы. При этом происходит перераспределение расходов между уровнями бюджетной системы в пользу региональных бюджетов и внебюджетных фондов, так как доля федерального бюджета в доходах в течение анализируемого периода сокращается. Так, доля федерального бюджета в общих расходах сокращается с 51% в 2010 году до 47% в 2023 году.

Базовый сценарий предполагает постепенный рост чистого долгового  финансирования как для федерального бюджета (до установленного в Бюджетном  Кодексе ограничения в 1% ВВП), так и для региональных бюджетов. При этом баланс расширенного бюджета до 2016 года будет оставаться положительным из-за растущих отчислений на накопительную часть пенсий, которые не могут быть израсходованы и поэтому увеличивают профицит Пенсионного фонда.

Расходы федерального бюджета  к 2023 году частично будут финансироваться  из Резервного фонда в силу недостаточности  нефтегазовых доходов и инвестиционного  дохода от размещения средств Резервного фонда для финансирования нефтегазового  трансферта объемом 3,7% ВВП, как установлено в Бюджетном Кодексе.

Говоря о конкретных направлениях расходов на 2012-2023 годы, можно предположить, что основными возможными направлениями снижения расходов являются общегосударственные вопросы, национальная безопасность и правоохранительная деятельность, национальная экономика и ЖКХ.

Общегосударственные расходы - В прогнозе предполагается постепенное  снижение доли общегосударственных  расходов в ВВП (с 3.1 % ВВП в 2011 г. до 1.6 % ВВП в 2023 г), а также в общем объеме расходов.

Сокращение расходов по данному направлению можно  увязывать с проведением новых  этапов административной реформы. На этих этапах должен продолжиться отказ от части функций государственных  органов, не вызванных необходимостью. Такое снижение прежде всего будет проводиться за счет оптимизации расходов на государственное и муниципальное управление. Кроме того, должны быть созданы механизмы, стимулирующие эффективную работу государственных служащих.

Национальная оборона  и безопасность - расходы на национальную оборону требуется сохранить на достигнутом уровне (2,5% ВВП), что потребует более жестких ограничений по приросту расходов. В реальном выражении они должны прирастать в меру роста экономики – около 6 процентов в соответствии с прогнозом. В период до 2023 года планируется провести модернизацию вооруженных сил и оснастить техникой нового поколения. Расходы на правоохранительную деятельность и безопасность должны сокращаться (с 2,6% ВВП в 2010 г. до 1,8% в 2023 г.), при повышении результативности работы органов в этой сфере. Расходы по данному направлению практически сравнялись с расходами на вооруженные силы страны. Необходимо продолжить сокращение контингента по статусу приравненного к военнослужащим и перевод на гражданскую службу. Оптимизация должна затронуть военнослужащих и приравненных к ним лиц в системе МЧС, Минюста, ФСБ, МВД и других органов.

Национальная экономика - данный раздел включает многочисленные субсидии предприятиям в области  промышленности и сельского хозяйства. Большие расходы в этой сфере связаны с переходным характером нашей экономики и слабым институциональным развитием рынка, а также серьезным недофинансированием инфраструктуры. Большая часть федеральных целевых программ должны быть завершены в течение пяти-шести лет, поэтому в дальнейшем предполагается некоторое сокращение расходов по данному направлению (с 4,5% ВВВ в 2010 г. до 3,2% ВВП в 2023 г.).

ЖКХ - Развитие сектора  жилищно-коммунального хозяйства  в долгосрочной перспективе предполагает сокращение субсидий населению и  увеличение доли рыночных отношений в данном секторе, поэтому расходы бюджетной системы по разделу будут постепенно сокращаться (с 2,6% ВВВ в 2010 г. до 0,8% ВВП в 2023 г.). Кроме того, реформирование сектора частично будет финансироваться из созданного Фонда содействия реформе ЖКХ, что также снижает непосредственное бремя бюджетной системы.

Охрана окружающей среды - расходы по данному направлению  предполагаются неизменными в процентах  от ВВП (0,1).

Образование - расходы бюджетной системы на образование постепенно растут к 2023 году (с 4,1% ВВВ в 2010 г. до 4,8% ВВП в 2023 г.). При этом происходит некоторое перераспределение расходов в пользу региональных бюджетов, что согласуется с предлагаемыми направлениями реформирования сектора образования.

Культура и СМИ - расходы по данному направлению в прогнозе предполагались неизменными в процентах от ВВП до 2017 года (0,7% ВВП), в дальнейшем происходит их незначительное сокращение до 0,6% ВВП.

Здравоохранение и спорт - в прогнозе предполагается постепенный рост уровня расходов на здравоохранения до уровня более 5% ВВП, что согласуется с международным опытом и позволяет повысить качество медицинского обслуживания населения при условии проведения реформы системы здравоохранения и системы обязательного медицинского страхования.

Социальная политика - большую часть  данного вида расходов составляют расходы  на пенсионное обеспечение. В соответствии с демографическими тенденциями  расходы по данному направлению  должны постоянно расти. Рост наблюдается  с 9,5% ВВВ в 2010 г. до 10,1% ВВП в 2023 г.

Межбюджетные трансферты - сценарий предполагает рост трансфертов  во внебюджетные фонды в начале периода, и их сохранение на высоком уровне в дальнейшем. Стоит отметить, что  с 2010 года предполагается, что часть  страховых взносов, поступающая в федеральный бюджет, полностью передается во внебюджетные фонды и, соответственно, не учитывается ни в доходах, ни в расходах (по статье межбюджетных трансфертов) федерального и консолидированного бюджета. Трансферты регионам из федерального бюджета постепенно сокращаются до 1% ВВП в год.

 

Источник: Проект бюджетной стратегии РФ на период до 2023 года Министерства Финансов РФ