Межбюджетные отношения в РФ

- социальную справедливость - выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным общественным услугам и социальным гарантиям; [21, с. 257]

- политическую консолидацию - достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества; [21, с. 259]

- территориальную интеграцию - обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.

Имеется несколько  моделей бюджетного федерализма. Классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма ("конкурентный федерализм") ориентирована на конкуренцию между  территориальными образованиями, имеющими свои "непересекающиеся" налоги по принципу "один налог - один бюджет". Данная модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетной системы. При этом она сочетается с приоритетностью федерального налогово-бюджетного законодательства, гарантирующего соблюдение общественных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям. Эта модель реализуется в США.

Другая модель в мировой практике носит название кооперативного бюджетного федерализма ("один налог - три бюджета"). Она ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше некоего среднего уровня. Кроме того, значительно ограничивается самостоятельность региональных и местных властей в области налогообложения (например, в Германии). [16, с. 175]

Российский  бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма. Суть российской модели бюджетного федерализма в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами федерации по бюджетным вопросам. Вместе с тем, федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством субъектов РФ, так как оно отражает их общие интересы и прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства. [8, с. 231]

Специфика российского  бюджетного федерализма состоит  в том, что при наличии 88 территориальных  систем управления бюджетными ресурсами  вследствие значительного разрыва  между уровнями бюджетной обеспеченности регионов функционируют принципиально разные схемы управления бюджетами регионов-доноров и регионов-реципиентов, хотя экономический потенциал любого региона создавался и создается на протяжении десятилетий усилиями всей страны. [16, с. 178]

Доходы территориальных  бюджетов (региональных и местных) формируют основу территориальных финансовых ресурсов, обеспечивают материальную базу для выполнения возложенных на соответствующие органы государственной власти функций. Воздействие местных властей на процессы социально-экономического развития на территории соответствующих административных образований непосредственно зависит от устойчивости доходной базы региональных и местных бюджетов.

Разграничение бюджетных доходов в Российской Федерации в настоящее время  предусматривает использование  как собственных, так и передаваемых на постоянной или долговременной основе долевых отчислений от собственных доходов более высокого уровня бюджетной системы. Иначе говоря, в системе межбюджетных трансфертов ключевую роль играют формы перераспределения средств из бюджета одного уровня на другой. [12, с. 158]

В рамках бюджетного регулирования особое значение уделяется  бюджетному выравниванию. Бюджетное  выравнивание представляет собой выравнивание бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов с целью  обеспечения конституционных прав граждан на получение бюджетных услуг гарантированного государством объема и качества вне зависимости от территории проживания.

Бюджетное регулирование - выравнивание финансовых возможностей территорий. Потребность в таком  регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично (по разделённым налоговым ставкам или в процентных долях), для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями. [15, с. 243]

Инструментами бюджетного выравнивания являются:

- нормативные отчисления от регулирующих доходов;

- дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования;

- субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов;

- субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов; [22, с. 543]

- бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе;

- взаимные расчеты - межбюджетные перечисления, связанные с изменением бюджетного и налогового законодательства; [22, с. 547]

- "отрицательные трансферты" - субвенции из нижестоящего бюджета с высокой бюджетной обеспеченностью в вышестоящий бюджет с целью перераспределения данных средств в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности для экономически слабых территорий.

В федеративном государстве различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы. Соответственно механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством бюджетного регионального выравнивания должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование вертикальных диспропорций, т.е. устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой - на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах.

Таким образом, бюджетный  федерализм — одно из сложнейших направлений  экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений.

С полным правом можно  сказать, что в Российской Федерации установлена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней.

 

2. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ

 

2.1 Оценка межбюджетных отношений в РФ

 

Бюджетная система рыночной России формировалась практически  «на ходу» путем трансформации  прежней советской централизованной системы, доставшейся Российской Федерации  как правопреемнику СССР. Естественно, это не могло не отразиться на процессах становления и дальнейшего развития межбюджетных отношений. Следует выделить, по крайней мере, четыре этапа становления межбюджетных отношений в рыночной России:

1. этап «стихийности» (2001 - 2003 гг.);

2. этап «коренных трансформаций» (2004- 2005 гг.);

3. этап «концептуального» реформирования (2009- 2011 гг.);

4. этап «программной» реализации основ «федерализма, сохраняющего рынок», и полноценных межбюджетных отношений (2012 г.).

На первом этапе практически  сохранялась система межбюджетных отношений, унаследованная от Советского Союза. Она основывалась на жесткой централизации финансовых потоков в стране, где региональные и местные бюджеты по существу являлись дополнением (продолжением) федерального (республиканского) бюджета. В этот период осуществлялась стихийная децентрализация бюджетной системы государства: ряд расходных полномочий передавался с федерального уровня государственной власти на региональный. Межбюджетные отношения строились на основе индивидуальных (двухсторонних) бюджетных соглашений субъектов Федерации с Правительством РФ. [20, с. 341]

Всеобщий характер этих договорных отношений был вызван проблемами в правовом пространстве регулирования федеративных отношений. Кроме федеративных договоров подписывались различного рода соглашения, как правило, касающиеся финансово-бюджетной сферы межбюджетных отношений. Развитие договорных отношений с субъектами Федерации привело к усилению асимметрии бюджетного устройства. Эти двухсторонние соглашения сужали сферу федерального законодательства и подрывали конституционный принцип равноправия субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами. Так, наряду с особым бюджетным статусом трех республик (Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия) ряд субъектов Федерации заполучил особые договорные бюджетные отношения с федеральным Центром. Как следствие, доля консолидированных бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете страны выросла к 2003 г. с 44,0% до 58,0%, а по расходам - с 34,0% до 40,3%.

На втором этапе — «коренных трансформаций» межбюджетных отношений - произошли существенные изменения: были созданы основы для формирования национальной модели бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. В 2004 г. была проведена реформа межбюджетных отношений, суть которой состояла:

1. в унификации системы разделения доходов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы;

2.  во введении единых нормативов отчислений от основных налогов в бюджеты субъектов Федерации;

3. в создании Фонда финансовой помощи субъектам Федерации — регионам (ФФПР), средства которого в виде трансфертов впервые начали распределяться на основе формализованных процедур (формулы);

4. в расширении налоговых полномочий региональных и местных властей.

Созданная система межбюджетных отношений в России по внешним признакам бюджетного устройства соответствовала федеративному государству, но по сути реформа межбюджетных отношений не коснулась бюджетных взаимоотношений регионального и местного уровней власти. Субъекты Федерации продолжали строить свои отношения с муниципальными образованиями на прежних советских принципах межбюджетных отношений: составлять, утверждать и финансировать сметы муниципалитетов. Поэтому реформа межбюджетных отношений 2004 г. оказалась половинчатой, а незавершенность процесса реформирования стала одной из причин обострения кризиса региональных финансов в 2006—2008 гг. В стране приобрели массовый характер случаи неденежного исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы. Значительно возросли долги и дефицит региональных и местных бюджетов. Существенно обострилась проблема нефинансируемых федеральных мандатов. [16, с. 164]

Третий этап реформирования межбюджетных отношений по праву  считается «концептуальным». На этом этапе:

1. реализована принятая в 2008 г. Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 2009-2011 гг.;

2. внедрена новая, более объективная и прозрачная методика распределения средств (трансфертов) из ФФПР;

3. приостановлена тенденция индивидуализации налогово-бюджетных отношений между Центром и регионами;

4. создана рабочая группа по совершенствованию межбюджетных отношений - организационный механизм выработки и реализации мер;

5. проведена инвентаризация расходных полномочий властей всех уровней, федеральных (финансируемых и нефинансируемых) мандатов;

6. разработаны методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений для регионального уровня;

7. введены Бюджетный и Налоговый кодексы страны.

И как следствие перечисленного - некоторое повышение объективности  и прозрачности деятельности федерального и регионального уровней бюджетной системы, стабилизация региональных финансов.

Четвертый этап реформирования межбюджетных отношений ориентирован на завершение построения российской модели бюджетного федерализма на основе базовых основ «федерализма, сохраняющего рынок». Согласно принятой в августе 2011 г.

 

2.2 Критерии бюджетной децентрализации в РФ

 

При проведении анализа  и оценки системы межбюджетных отношений  в России целесообразно разграничивать официальное законодательство по межбюджетным отношениям, с одной стороны, и реальную практику межбюджетных отношений — с другой.

К числу наиболее часто  используемых в экономических исследованиях  критериев бюджетной децентрализации, как правило, относят:

· долю консолидированных бюджетов субъектов Федерации в общих доходах и расходах консолидированного бюджета страны;

· соотношение собственных (налоговых) доходов и финансовой помощи в доходах бюджетов субъектов Федерации.

С 2002 по 2003 г. включительно доля доходов (до трансфертов) субнациональных бюджетов в общих доходах консолидированного бюджета страны возросла с 44 до 58%. В 2005 г. и 2006 г. эта доля резко снизилась - с 58 до 47,6%. Плавное увеличение данного показателя началось с 2006 г. А с 2010 г. наблюдается тенденция стабильного снижения — с 54% в 2009 г. до 41,5% к 2011 г. В 2012 г., согласно планово-прогнозным данным, снижение доли доходов (без учета финансовой помощи) продолжится. В основном это снижение обусловлено ростом федеральных доходов за счет экспортных пошлин и отдельных изменений в налоговом законодательстве, а также необходимостью накопления средств в федеральном бюджете для обслуживания значительных объемов внешних долгов, пик которых приходится на первые годы нового столетия. [17, с. 231]