Концептуальные подходы к определению бюджета

последует короткий и скромный период процветания, будет означать появление

большего дефицита в период спада, маленького или никакого положительного

сальдо в период процветания  и, следовательно, циклического дефицита бюджета.

1.3.  Бюджетный дефицит и профицит: причины и последствия.

    Профицит государственного  бюджета - превышение суммы доходов  и полученных официальных трансфертов,  определяемых в соответствии  с установленными принципами  формирования финансов органов  власти и классификации доходов  и расходов над расходами и  чистым кредитованием. 
    Дефицит государственного бюджета - превышение расходов и чистого кредитования над суммой доходов и полученных официальных трансфертов, определяемых в соответствии с установленными принципами формирования финансов органов власти и классификации доходов и расходов⁵.

    Доходы и расходы  органов государственной власти  в принципе могут быть сбалансированы. Однако в реальной жизни этого,  как правило, не бывает и  имеет место дефицит или профицит. Дефицит или профицит денежных  средств может иметь место,  как в отношении государственного  бюджета, так и в отношении  внебюджетных фондов. 
        Такой концептуальный подход к понятию профицита и дефицита позволяет определить, в какой мере сектор государственного управления покрывает свои расходы и выдаваемые в целях проведения государственной политики кредиты за счет доходов, официальных трансфертов и сумм получаемых от погашения ранее выданных им займов без увеличения своих долговых обязательств и без уменьшения объема ликвидных средств. Исходя из этого принципа, профицит равен доходам и официальным трансфертам минус расходы на товары, услуги, трансферты и минус чистое кредитование; а дефицит - расходам на товары, услуги и трансферты плюс чистое кредитование минус доходы и минус официальные трансферты. Превышение доходов над расходами (профицит) принято показывать с положительным знаком, а дефицит - с отрицательным. Дефицит покрывается за счет финансирования, величина которого равна дефициту, но имеет противоположной знак . 
    Наличие дефицита или профицита сопряжено с признанием необязательного сбалансирования поступлений и платежей и возможности использования государственных финансов для регулирования экономического развития путем изменения государственных доходов и расходов. Величина дефицита и профицита и их отношение к ВВП являются основными итоговыми финансовыми показателями сектора государственного управления. Наличие дефицита нередко является симптомом неблагополучного состояния государственных финансов. 
    В ряде случаев возникает необходимость в альтернативных методах определения дефицита. В зависимости от поставленных целей могут использоваться различные подходы⁶. 
    1. Определение дефицита с учетом сумм начисленных, но неоплаченных обязательств. Поступления и платежи органов государственного и муниципального управления определяются по кассовому методу, т. е. по фактическому движению денежных средств. Соответственно при составлении бюджетов всех уровней не учитывается их задолженность по начисленным, но неоплаченным обязательствам. Такими обязательствами могут быть неоплаченные государственные заказы, закупки, задолженность государственным служащим по зарплате, задолженность в пенсионный фонд. Также не включаются в дефицит бюджета не выплаченные вовремя дотации и субсидии, например угольной промышленности и др. Неоплаченные обязательства не принимают официально форму договорных обязательств с фиксированным сроком погашения. Часто они по существу равносильны прямому кредитованию государственных органов со стороны других секторов экономики и могут рассматриваться как финансирование дефицита бюджета. В этих случаях необходимо производить альтернативный расчет дефицита бюджетов государственных и муниципальных финансов с добавлением к дефициту, определенному в соответствии с концептуальной основой, сумм неоплаченных обязательств. 
    2. Определение дефицита в целях оценки воздействия операций сектора государственного управления на состояние финансовых активов и обязательств других секторов экономики. Этот подход соответствует концепции Системы национальных счетов, в которой предусмотрено определение показателя чистого заимствования, включающего как финансирование дефицита, так и чистое кредитование, в основе которого лежит правило симметричного отражения финансовых операций. В этих целях к финансированию дефицита бюджета добавляется чистое кредитование, включая продажу акций.

    3. Определение  дефицита в целях оценки воздействия  органов государственного управления  на внутренний спрос и платежный  баланс. Внутренние и внешние  операции органов государственного  управления по-разному влияют  на экономическое положение страны. При этом в случае значительной  несбалансированности поступлений  от нерезидентов и сумм внешних  платежей объемы внешних поступлений  могут не покрывать потребности  в импорте. Для оценки воздействия  государства на внутренний спрос  и объем денежной массы внутри  страны может быть рассчитан  внутренний бюджет и величина  дефицита (профицита) внутреннего  бюджета. В этих целях в общую  величину финансирования включается  лишь внутреннее финансирование  и исключается внешнее финансирование  как источник ресурсов для  удовлетворения внутреннего спроса  независимо от обязательств по  выплатам в будущем. Для оценки  прямого влияния деятельности  органов государственного управления  на состояние платежного баланса  и анализа воздействия на государственный  сектор и макроэкономические  показатели внешнеэкономических  факторов может быть рассчитан  внешний бюджет. Во внешнем бюджете  отражаются все операции с  нерезидентами, связанные с доходами, официальными трансфертами, расходами,  заимствованием, представлением займов  и изменением наличных денежных  средств, имеющихся в распоряжении  государственных органов власти  за рубежом. В этих расчетах  следует учитывать также операции  внебюджетных фондов. 
    Внешний дефицит (профицит) может быть определен путем вычитания из общего объема поступлений общего объема платежей применительно к разграничению доходов, расходов, кредитования, заимствования, остатков денежных средств, трансфертов на связанные с операциями с резидентами и нерезидентами следующим образом. Доходы определяются как сумма поступлений из-за границы и полученных официальных трансфертов. К поступлениям из-за границы относятся полученные от нерезидентов налоги, лицензионные платежи, дивиденды, проценты, взносы, штрафы, поступления от некоммерческих и побочных продаж товаров и услуг, от продажи капитальных активов, трансферты из негосударственных источников. Общий объем платежей включает выплаты процентов другим странам, текущие трансферты, переданные за границу, капитальные трансферты, переданные за границу, внешнее кредитование за вычетом погашения, прочие внешние расходы. Разность между внешними доходами и расходами образует внешний дефицит, нуждающийся во внешнем финансировании, или профицит. 
    Дефицит бюджетов возникает в силу превышения расходов над доходами. Основными причинами дефицита бюджетов являются войны и спады производства. 
    Войны требуют использования ресурсов на вооружение и содержание армии. При этом напряжение возникает не только в период военных действий, но и в результате расходов на военные нужды в мирное время. Финансирование этих расходов осуществляется за счет увеличения налогов, денежной эмиссии и выпуска государственных долговых обязательств. Каждый из этих источников имеет свои ограничители. Увеличение налоговых ставок ограничивает стимулы к труду и развитию производства. Эмиссия новых денег ведет к инфляции. Выпуск долговых обязательств связан с возможностями размещения займов. Однако остается фактом, что продажа государственных облигаций является существенным источником покрытия дефицита бюджета. 
    Другим важным фактором, порождающим дефицит, являются спады, стагнация и периоды депрессии производства. В годы, когда ВВП и национальный доход сокращаются, автоматически сокращаются также налоговые поступления. В то же время расходы сохраняют тенденцию оставаться на прежнем уровне. В итоге возникает или увеличивается разрыв между расходами и доходами, растет дефицит. 
    Рост дефицита может быть связан с неоправданным, не учитывающим финансовых возможностей ростом расходов и их неэффективностью (в частности, на содержание управленческого персонала, дотация убыточным отраслям и др.). Нерациональная налоговая политика, превышение нормальной налоговой нагрузки также могут вести к негативному результату вследствие порождения тенденции к ограничению и сокращению хозяйственной деятельности. 
    Основными причинами дефицита бюджета России в 90-х гг. были резкое уменьшение доходов бюджета из-за сокращения ВВП, трудности с сокращением расходов, существенные размеры нецелевого использования средств. Глубокий кризис производства и расстройство денежно-кредитной системы в 90-х гг. шли рука об руку с расстройством государственных финансов. Либерализация цен в 1992 г. была попыткой сбалансировать спрос и предложение. Неумело проведенная, она породила широкомасштабную инфляцию, привела в сочетании с другими факторами к глубокому финансово-экономическому кризису. Проявлениями кризиса государственных финансов стали дефицит государственного бюджета, неплатежи органов государственного управления по своим обязательствам, ухудшение собираемости налогов, сокращение и неполное финансирование социальных программ. В 1992-1994 гг. для финансирования дефицита бюджета широко использовалась эмиссия денежных средств. В 1992 г. она составила 1,5 трлн. руб., в 1993-м - 10,1 трлн. Отказ от финансирования дефицита за счет эмиссии облегчил реализацию мер по снижению уровня инфляции и стабилизации рубля. До 1997 г. существенную долю заимствований составляли связанные кредиты правительств иностранных государств и международных финансово-кредитных организаций. С 1997 г. началось использование более эффективных способов заимствования на международных рынках путем эмиссии ценных бумаг. В 1999-2000 гг. заимствование на международных рынках кредитных ресурсов было существенно сокращено⁷. 
    Итак, бюджетная политика государства регулирует финансовые потоки между секторами национальной экономики, формирует государственные фонды денежных ресурсов и обеспечивает решения социально-экономических задач по предоставлению коллективных и индивидуальных благ в виде товаров и услуг за счет ресурсов бюджетной системы и государственных внебюджетных фондов. Регулирующим и контролирующим инструментом ее является бюджетный дефицит (профицит).

1.4. Особенности формирования государственного  бюджета в РФ

    Формирование  и использование государственного  бюджета в Российской Федерации  имеет ряд отличительных черт:

1. Составление и использование  бюджета носит ярко выраженный  балансовый характер. Балансовый  метод бюджета позволяет наметить  необходимые соотношения между  объемом денежных доходов и  размером расходов.

2. Формирование и использование  государственного бюджета базируется  на сочетании централизованных  начал с инициативой местных  органов власти. Развитие местного  самоуправления – экономическая  основа реализации принципа развития  демократического общества.

3. С помощью бюджета  происходит перераспределение национального  дохода между отраслями экономики,  субъектами Российской Федерации  и иными сферами.

4. Бюджет страны связан  со всеми отраслями экономики.  Отрасли связаны с бюджетом, как  по формированию его доходов,  так и по линии финансирования  их развития.

    Формирование  государственного бюджета происходит  как на стадии первичного распределения  национального дохода, так и в  ходе его перераспределения. В  процессе первичного распределения  национального дохода государство  получает в свое распоряжение  часть чистого дохода в форме  налогов. В результате перераспределения  в бюджет поступает часть прибыли  экономических субъектов различных  форм собственности.

    Роль государственного  бюджета, прежде всего, состоит  в том, что бюджет создает  финансовую базу, необходимую для  финансового обеспечения деятельности  государственных органов и органов  местного самоуправления.

    Бюджетными средствами  обеспечиваются следующие направления  деятельности:

• государственное и муниципальное управление;
• международная деятельность государства Обслуживание международного кредита, возврат кредитов, культурные связи);
• национальная оборона;
• правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства;
• функционирование государственной судебной власти;
• проведение фундаментальных исследований и содействие научно-техническому прогрессу;
• развитие отраслей народного хозяйства (энергетики, строительства, сельского хозяйства и т.д.);
• предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций;
• обеспечение обороноспособности страны;
• развитие образования, здравоохранения, культуры, искусства, средств массовой информации;
• осуществление социальной политики.

Глава 2. Государственный  долг.

2.1.Структура государственного  долга: внешний и внутренний  долг.

    Государственным  долгом являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами и международными организациями.

Внешний долг — это обязательства перед нерезидентами в иностранной валюте.

Внутренний долг — обязательства перед резидентами в рублях.

Государственный долг обеспечивается в федеральной собственности.

Долговые обязательства  Российской Федерации существуют в  форме:

• кредитных соглашений, подписанных от имени Российской Федерации с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
• государственных ценных бумаг;
• договоров о предоставлении государственных гарантий;
• переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг.

    Государственный  долг может быть краткосрочным (до одного года), среднесрочным (от одного года до пяти лет) и долгосрочным (от пяти до тридцати лет).

    Государственный  долг погашается в сроки, установленные  условиями займов, но эти займы  не могут превышать 30 лет.

    Управление государственным  долгом осуществляется правительством  РФ.

Российская Федерация  не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если они не были гарантированы федеральным  правительством.

    Максимальные  объемы государственного внутреннего и внешнего долга определяются законом о федеральном бюджете на очередной год. В соответствии со статьей 106 Бюджетного кодекса РФ предельный объем государственных внешних заимствований не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга⁸.

    Законом о федеральном  бюджете на очередной финансовый  год утверждается Программа государственных  внешних заимствований. Эта программа  представляет собой перечень  внешних заимствований федерального  бюджета на очередной финансовый  год с указанием цели, источников, сроков возврата и общего объема  заимствований. В ней оговариваются  все займы и государственные  гарантии, величина которых превышает  сумму, эквивалентную 10 млн. долл⁴.

    Решение об  эмиссии государственных ценных  бумаг принимается соответственно  правительством в соответствии  с предельными объемами дефицита  бюджета и государственного долга,  установленными в соответствии  с законом о бюджете, а также  с Программой внутренних заимствований.

    В решении об эмиссии государственных ценных бумаг отражаются сведения об эмитенте ценных бумаг, объем и условия эмиссии.

    Государственной гарантией является способ обеспечения правовых обязательств, в силу которого Российская Федерация как гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, получившим гарантию, его обязательств перед третьими лицами.

    Законом о федеральном бюджете на очередной год определяется максимальный размер суммы государственных гарантий. Общая сумма государственных гарантий, выраженных в рублях, включается в состав государственного внутреннего долга.

    Общая сумма государственных гарантий, выраженных в иностранной валюте, включается в состав государственного внешнего долга.

    В соответствии со статьей 118 Бюджетного кодекса РФ бюджетные учреждения не имеют права брать кредиты у кредитных организаций. Но они обладают правом получать ссуды из бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Реестр задолженности государственных унитарных предприятий ведется Казначейством⁴.

    Государственные книги внутреннего и внешнего долга Российской Федерации ведутся Министерством финансов РФ.

    В Государственную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований по эмитированным ценным бумагам.

    Информация о заимствованиях вносится эмитентом в Государственную долговую книгу Российской Федерации в срок, не превышающий три дня с момента возникновения соответствующего обязательства.

    Для снижения долгового бремени может применяться реструктуризация долга. Под ней понимается погашение прежних долговых обязательств с одновременным осуществлением новых заимствований в объемах погашаемых долговых обязательств и с установлением новых условий обслуживания долга.

Также используются следующие  инструменты управления государственным  долгом⁹:

• консолидация — объединение нескольких займов в один более долгосрочный с изменением ставки процента;
• конверсия государственного займа — изменение первоначальных условий займа, касающихся доходности. Чаще всего в ходе конверсии правительство снижает ставку процента;
• конверсия внешнего долга — средство сокращения внешнего долга путем выполнения долговых обязательств перед кредиторами передачей им векселей и акций в национальной валюте;
• новация — замена первоначального обязательства между сторонами другим обязательством между этими же сторонами, предусматривающим другой способ исполнения.