Федеральные целевые программы как инструмент финансирования бюджетных инвестиций

 

Масштабная  бюджетная реформа начала проводится в России. Как следует из программы  повышения эффективности бюджетных  расходов, опубликованной Минфином, министерства и ведомства будут получать государственные  деньги только под конкретные долгосрочные целевые программы, которые федеральным  ведомствам будет предложено писать исходя из целей Концепции долгосрочного  социально-экономического развития России до 2020 года. У каждого министерства будет как минимум по одной  целевой программе. Опробовать программно-целевой  принцип Минфин планирует при  подготовке бюджета 2011 года, а бюджет на 2012 год и период до 2014 года уже  полностью делать программным. Это  позволит сделать реализацию ФЦП  более результативной, не распыляющей  бюджетные инвестиции. Но для реализации реформы нужна законодательная  и документальная доработка, устраняющая  бюрократизм.

 

Но, есть еще и особенности ФЦП, снижающие  их эффективность:

 

- недофинансирование ФЦП из внебюджетных  источников;

 

- проектный подход в транспорте, социальной сфере, реальном секторе;

 

- территориальные ФЦП – не направлены  на развитие реального сектора,  в отличие от зарубежных аналогов.

 

Эффективность программно-целевого метода снижается  в результате:

 

- отсутствия системного видения  пространственных приоритетов развития  страны;

 

- сложностей с запуском проектов, не получивших высший политический  приоритет. 

 

Существует  также проблема недоиспользования  бюджетных ассигнований, что негативно  влияет на реализацию ФЦП. Так, использование  средств по стройкам и объектам для  федеральных государственных нужд, по которым Росстатом ведется  наблюдение, в разрезе федеральных  округов по итогам за 5 месяцев 2010 года характеризуется следующими данными:

 

Таблица 7

 

Мониторинг  использования ассигнований по данным за июнь 2010 г.Федеральный округ Лимит ассигнований за счет всех источников Лимит государственных инвестиций на год Фактически использовано за счет всех источников финансирования

млн. рублей в % от лимита на год

Центральный 200 000,50 198 902,80 15 676,40 7,8

Северо-Западный 75 947,60 69 218,00 11 518,70 15,2

Уральский 5 078,10 4 717,10 933,4 18,4

Сибирский 20 908,40 20 555,20 3 696,90 17,7

Дальневосточный 96 994,50 85 776,10 14 264,80 14,7

Южный 95 380,90 85 162,00 9 835,30 10,3

Северо-Кавказский 8 360,00 8350,8 1 914,20 22,9

Приволжский 21 875,10 20 329,80 2 318,20 10,6

 

 

Источник: официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации 

 

Как видно из приведенной таблицы, выше среднего по России лимит средств, предусмотренных  на финансирование строек и объектов федеральной адресной инвестиционной программы, использован в Северо-Кавказском (22,9%), Уральском (18,4%), Сибирском (17,7%), Северо-Западном (15,2%) и Дальневосточном (14,7%) федеральных  округах. В то же время, в Приволжском (10,6%), Южном (10,3%) и Центральном (7,8%) федеральных  округах освоение бюджетных инвестиций ниже среднего. Ассигнования будут  возвращены в бюджет. Аналогичная  ситуация была и в прошлом году. Но эта не та экономия, которую стоит  поощрять: возврат неизрасходованных  средств означает, что программы  были свёрстаны некачественно, и  это чревато выводами для чиновников, отвечающих за реализацию ФЦП.

 

Выводы: в настоящий момент существует достаточное  количество проблем реализации ФЦП  в РФ:

 

-аазначительное секвестирование финансирования ФЦП из-за экономического кризиса;

 

- нужна законодательная и документальная  доработка бюджетного реформирования;       

 

- недофинансирование ФЦП из внебюджетных  источников;

 

- территориальные ФЦП не всегда  направлены на развитие реального  сектора,

 

- отсутствие системного видения  пространственных приоритетов развития  страны;

 

- сложностей с запуском проектов, не получивших политический приоритет. 

 

 

Выводы  и предложения

 

В настоящее время преимущества программно-целевого подхода для решения стоящих  перед министерствами и ведомствами  задач используются недостаточно.

 

Разработанные предложения в сфере совершенствования  процедуры формирования и реализации федеральных целевых программ являются начальным этапом работы, в ходе которой необходимо реализовать  ряд мер перечисленных ниже.

 

Определить  функции, которые целесообразно  реализовывать посредством федеральных  целевых программ, на этапе оптимизации  и разграничения функций органов  государственного управления.

 

Принимать решение о выборе программного или  сметного финансирования той или  иной функции в каждом отдельном  случае на основе обоснованного анализа  сравнительной эффективности достижения целей, стоящих перед ведомством.

 

Предусматривать при формировании концепций новых  федеральных целевых программ и  корректировки действующих различные  варианты их реализации.

 

Оценивать при отборе разрабатываемых федеральных  целевых программ и уточнении  действующих программ в первую очередь  возможности реализации в заданном интервале времени задач, которые  ставятся перед программой Правительством Российской Федерации:

 

- достижения целей программ в  установленные сроки, в том  числе по этапам реализации  программ;

 

- обеспечения установленных Правительством  Российской Федерации показателей  результативности и эффективности  программ по этапам их реализации;

 

- обеспечения возможности финансирования  программ по установленным этапам  из всех источников, в том числе  из федерального бюджета; 

 

- соответствия задач решаемых  федеральными целевыми программами,  в конкретные временные интервалы  задачам программы социально-экономического  развития Российской Федерации  на среднесрочную перспективу; 

 

- соблюдения плана реализации  программных мероприятий по установленным  в программе временным этапам;

 

- проведения мониторинга хода  выполнения программных мероприятий  по этапам реализации программ;

 

- возможности государственных заказчиков  по реализации промежуточных  целей программ, сформированных  для отдельных этапов, а не  только конечных целей программ.

 

Расширить типологию целевых программ в  части управления федеральными целевыми программами. В частности, целесообразно  разделить программы, реализующие  цели федеральной политики и финансирующиеся исключительно за счет средств федерального бюджета, программы, ориентированные на решение социальных проблем, финансирующиеся из региональных бюджетов и за счет других источников помимо федерального бюджета и программы, имеющие коммерческий результат, финансирующиеся в основном из внебюджетных источников. Такое деление предопределяется различными схемами управления и реализации программ, сложностью их администрирования, различными критериями бюджетной и экономической эффективности.

 

Повысить  требования к государственным заказчикам по безусловному финансированию федеральных  целевых программ за счет средств  бюджетов субъектов Российской Федерации  и внебюджетных источников.

 

Осуществлять  ежегодный анализ деятельности дирекций федеральных целевых программ.

 

Ужесточить  требования к ежегодным отчетам  о ходе реализации федеральных целевых  программ.

 

Кроме того, в целях усиления контроля за эффективностью расходования средств федерального бюджета, достижения максимальной прозрачности в процессе формирования стоимости строек и объектов при проведении конкурсов, а также внедрения принципов стабильности и предсказуемости финансирования строек и объектов на весь период их сооружения необходимо:

 

-аразработать и внедрить для обязательного применения типовой подрядный договор (контракт) для применения по стройкам, реализуемым за счет средств федерального бюджета и действующий на весь период проведения работ;

 

-апроизводить утверждение государственными заказчиками заданий на проектирование строек и объектов для федеральных государственных нужд после согласования заданий с Минэкономразвития России.

 

-аосуществлять контроль за проведением подрядных торгов (конкурсов) по всем вновь начинаемым стройкам, включенным в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, возложив эти функции на контрольный орган в этой сфере в соответствии с проектом федерального закона “О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”;

 

- финансировать вновь начинаемые  стройки только после подтверждения  контрольным органом правомерности  проведения подрядных торгов (конкурсов)  и представления титульных списков  строек на весь период строительства; 

 

-ауточнить методику проведения подрядных торгов (конкурсов) и открытия финансирования вновь начинаемых строек за счет средств федерального бюджета и бюджетов других уровней (смешанное финансирование).

 

Принятие  указанных мер позволит внести определенную стабильность в процесс формирования и реализации перечня строек и  объектов и минимизирует необходимость  перераспределения средств в течение года.

 

В части разработки конкретных мер, направленных на сокращение количества одновременно сооружаемых строек и объектов, усиление концентрации средств на пусковых стройках и объектах, обеспечение их своевременного ввода в действие, а также порядка  перераспределения объемов ассигнований, предусмотренных федеральной целевой  программой на финансирование строек и объектов, в случаях отсутствия проектно-сметной документации или  не заключения с акционерными обществами договоров о передаче в федеральную  собственность акций по стройкам и объектам, находящимся в их собственности необходимо осуществить следующие меры.

 

Не  допускать включение в перечень строек и объектов, не обеспеченных градостроительной, предпроектной и проектной документацией, сосредоточив ресурсы на первоочередных пусковых стройках и объектах.

 

Минимизировать  непрограммную часть ФЦП, которая  должна включать в себя только средства на выполнение указов Президента Российской Федерации и отдельных решений  Правительства Российской Федерации  по строительству особо важных объектов.

 

Выделять  средства направляемые на финансирование перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд в рамках федеральной целевой программы с учетом обеспечения нормативных сроков строительства указанных объектов.

 

Направлять  высвобождающиеся средства федерального бюджета при перераспределении  объемов ассигнований по стройкам и  объектам только как дополнительное финансирование включенных в ФЦП  строек и объектов.

 

В целях повышения эффективности  использования государственных  капитальных вложений в рамках федеральной  целевой программы и повышения  ответственности участников договоров (акционерных обществ и федеральных  органов исполнительной власти) целесообразно  поручить Минимуществу России и Минфину России проработать вопрос о включении в соответствующие договоры пункта об ответственности сторон, условий применения штрафных санкций за невыполнение акционерными обществами взятых по договору обязательств по передаче акций в федеральную собственность на сумму выделяемых из федерального бюджета средств.

 

Указанные предложения позволят обеспечить повышение  эффективности реализации федеральных  целевых программ как инструмента  бюджетных инвестиций и решить наиболее важные социально-экономические задачи развития Российской Федерации.

 

 

Список  использованной литературы

 

I. нормативно-правовые материалы:

 

1. Бюджетный кодекс РФ / Федеральный  закон РФ от 31 июля 1998 г. // Собрание  законодательства Российской Федерации.  – 1998. - №145. - Ст.179, 179.2;

 

2. Федеральный закон РФ от 3 декабря  2008 г. №228-ФЗ "Об исполнении  федерального бюджета за 2007 год". // Собрание законодательства РФ. – 2008. - № 49. – Ст.3235;

 

3. Федеральный закон от 28 декабря  2009 г. № 382-ФЗ "Об исполнении  федерального бюджета за 2008 год". // Собрание законодательства РФ. – 2010. - № 1. – Ст. 2316

 

4. Федеральный закон от 3 октября  2010 г. № 255-ФЗ "Об исполнении  федерального бюджета за 2009 год". // Парламентская газета. – 2010. –  12 декабря;

 

  5. Федеральный закон РФ от 13 декабря  1994 г. № 60-ФЗ "О поставках  продукции для федеральных государственных  нужд". // Собрание законодательства  РФ. – 1994. - N 34. - Ст. 3540;

 

  6. Федеральный закон РФ от 21июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении  заказов на поставки товаров,  выполнение работ, оказание услуг  для государственных и муниципальных  нужд". // Собрание законодательства  РФ. – 2005. - N 30. - Ст. 3105;

 

  7. Закон Республики Татарстан  от 6 августа 2008 г. №70-ЗРТ "Об  исполнении бюджета за 2007 год". // Газета «Республика Татарстан». – 2008. - 15 августа;

 

  8. Закон Республики Татарстан  от 30 июля 2009 г. №40-ЗРТ "Об исполнении  бюджета за 2008 год" // Газета «Республика  Татарстан». – 2009. - 7 августа;

 

9. Закон Республики Татарстан от 09 июня 2010 г. №-ЗРТ "Об исполнении бюджета за 2009 год" // Газета «Республика Татарстан». – 2010. - 16 июня;

 

   10. Бюджетное послание Президента  Российской Федерации о бюджетной  политике в 2010–2012 годах // Парламентская  газета. - 2009. - 29 мая.

 

11. Постановление Правительства РФ  от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации  Федерального закона "О поставках  продукции для федеральных государственных  нужд" // Российская газета. – 1995. – 15 июля.

 

II. Специальная литература:

 

12. Лапуста, М. Г., Никольский, П.С. Современный финансово-кредитный словарь. - М.: ИНФРА-М, 2002. – 526 с.

 

13. Чернавский, К.П. Стратегия развития ФЦП на период до 2010 года // Российский экономический журнал. – 2009. - №4. – С.15-16

 

14. http://www.roskazna.ru

 

15. http://www.tatarnews.ru

 

16. http://top.rbc.ru

 

17. http://www.ach.gov.ru

 

18. http://www.budgetrf.ru

 

19. http://www.economy.gov.ru

 

20. http://www.rb.ru