Бюджетное устройство Российской Федерации. Основные положения

В 1990-х - начале 2000-х годов в бюджетной  сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные  реформы.

В основном была решена задача обеспечения  финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в  силу с 2000 года Бюджетный кодекс¹⁰ Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России в  настоящее время отсутствуют  включенные в бюджетный процесс  механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется  в:

а) разработке среднесрочного финансового  плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде  планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных  средств (далее - администраторы бюджетных  средств);

б) предоставлении бюджетных средств  на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;

в) отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

г) формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ);

д) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

е) преобладании внешнего контроля за соответствием  кассовых расходов плановым показателям  при отсутствии процедур и методологии  внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования  бюджетных средств;

ж) отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей;

з) отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

и) затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;

к) нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными  органами власти и т.д.

Таким образом, сложившиеся традиции и  организация бюджетного процесса существенно  ограничивают возможности и институциональные  стимулы повышения эффективности  управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств  с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

В настоящее время складываются благоприятные  условия для ускорения бюджетной  реформы. Созданный в 2004 году Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечивает повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры.

Следует отметить и подготовку к проведению реструктуризации бюджетного сектора  и бюджетных учреждений¹¹.

Таким образом, целью реформирования бюджетного процесса является создание условий  и предпосылок для максимально  эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной  политики.

Суть  этой реформы должна состоять в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем  повышения ответственности и  расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов  бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей  и планируемых результатов государственной  политики. Бюджетные ассигнования имеют  четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию  конечных результатов в рамках бюджетных  программ. Расширяется самостоятельность  и ответственность администраторов  бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая  в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо  создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры  ассигнований и повышением предсказуемости  объема ресурсов, которым управляют  администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость  в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления  и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку  четких расходных приоритетов и  оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций  и изменение перечня и формата  бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим  направлениям:

а) реформирование бюджетной классификации  Российской Федерации и бюджетного учета;

б) выделение бюджетов действующих  и принимаемых обязательств;

в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых  методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления предусматривается  приближение бюджетной классификации  Российской Федерации к требованиям  международных стандартов с учетом изменений структуры и функций  федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана  счетов бюджетного учета, основанного  на методе начислений и обеспечивающего  учет затрат по функциям и программам.

Второе  и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных  для администраторов бюджетных  средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое - основное - направление предполагает формирование и включение в бюджетный  процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход  от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых  результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование  процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Как показывает международный опыт, для  перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки.

Необходимым условием переориентации бюджетного процесса на достижение конечных результатов  является приведение структуры и  содержания бюджетной классификации  Российской Федерации (далее - бюджетная  классификация) и бюджетного учета  в соответствие с целями и задачами осуществляемых реформ.

Бюджетная классификация и бюджетный учет должны стать надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов  бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса - от анализа финансовых результатов  деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта  бюджета и его исполнения в  течение финансового года до составления  соответствующей финансовой отчетности.

Новая бюджетная классификация должна быть направлена на:

а) переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе  путем повышения самостоятельности  и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных  средств;

б) приведение структуры функциональной классификации расходов¹² в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);

в) согласование бюджетной классификации  с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных  финансов.

Результатом принятых изменений законодательства в области межбюджетных отношений  станет существенное расширение бюджетных  полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем, и порядок осуществления выплат будут определяться региональными и муниципальными правовыми актами.

Второе  основное направление бюджетной  реформы — переход от планирования затрат к программно-целевым методам  бюджетного планирования и совершенствованию  среднесрочного бюджетного планирования.

Суть  бюджетной реформы состоит также  в смещении акцентов — от управления бюджетными ресурсами или затратами  к управлению результатами путем  повышения ответственности и  расширения самостоятельности участников бюджетного процесса.

Третье  ключевое направление бюджетной  реформы касается административной реформы, в рамках которой Правительство  проводит масштабную реструктуризацию огромной сети бюджетных учреждений, меняя порядок их финансирования и в большинстве случаев статус. Целью проводимой реформы является системная модернизация государственного управления, формирование ясной и  функционально прозрачной системы  органов власти в стране с четким разделением их компетенции.

Итак, бюджетная политика должна служить  основой при кардинальной реформе  бюджетной системы, проводимой по трем главным направлениям:

Реформирование  системы расходных полномочий.

Результатом принятых изменений законодательства в области межбюджетных отношений  станет существенное расширение бюджетных  полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем, и порядок осуществления выплат будут определяться региональными и муниципальными правовыми актами.

Переход от планирования затрат к программно-целевым  методам бюджетного планирования и  совершенствованию среднесрочного бюджетного планирования. Сейчас перспективный  финансовый план составлен на три  года, в дальнейшем его горизонты  расширятся до пяти лет, и с 2006 г. перспективные  финансовые планы будут утверждаться Правительством и направляться в  Государственную Думу. Бюджет же будет  строиться на основе разделения действующих  и вновь принимаемых обязательств.

Суть  бюджетной реформы состоит также  в смещении акцентов — от управления бюджетными ресурсами или затратами  к управлению результатами путем  повышения ответственности и  расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких сред несрочных перспектив.

Масштабная  реструктуризация огромной сети бюджетных  учреждений. Целью проводимой реформы  является системная модернизация государственного управления, формирование ясной и  функционально прозрачной системы  органов власти в стране с четким разделением их компетенции.

3.2 Совершенствование налогового  механизма перераспределения   доходов