Бюджетное устройство России

2.3. Движение в сторону германской модели бюджетного федерализма.

Важной  вехой в дискуссии по поводу дотационности российских регионов являются работы А.Б.Гусева и М.А.Шилова. Данные авторы исходят из того, что одним из самых сильных налоговых инструментов, способствующих дотационности регионов, служит налог на добавленную стоимость (НДС) и сложившийся порядок его уплаты. Фактически НДС, уплачиваемый в федеральный бюджет предприятиями регионов, представляет собой налог на спрос в субъекте федерации.

При этом к самому спросу в регионе федеральный  центр может не иметь никакого отношения. Базовая ставка НДС составляет 18%, а это, по мнению А.Б.Гусева и М.А.Шилова, означает, что 18% объема валового регионального  продукта (ВРП) субъектов РФ ежегодно уходит в федеральный бюджет.

 В  настоящее время в соответствии  с действующим законодательством  налоговые платежи по НДС зачисляются  в федеральный бюджет в полном  объеме; никакого расщепления НДС  в пользу регионов не предусмотрено.

В рамках такой логики 100-процентное зачисление НДС в федеральный бюджет нельзя считать экономически безупречным. Для регионов федеральная власть выступает в роли администрации, обеспечивающей институциональное  функционирование экономики страны. Безусловно, услуги федерального центра должны быть оплачены, но по иным ставкам. Например, в США налог с продаж (как некий аналог российского  НДС) является налогом штата, и доходы от этого налога полностью зачисляются  в бюджет штата. Аналогичная политика характерна и для Австралии. В  Германии, которая по административно-территориальному устройству является федерацией, поступления  налога на добавленную стоимость  распределяются практически поровну  между федеральным бюджетом и  бюджетами земель: 50,5% — в федеральный  бюджет, 49,5% — в бюджеты земель. Похожая фискальная политика проводится и Австрией. В Канаде некоторые  регионы получают НДС, а некоторые  — налог с продаж. Таким образом, международный опыт показывает, что  НДС и его аналоги, как правило, «работают» все-таки в пользу региональных, а не федеральных бюджетов. В России этот принцип нарушен, что и позволяет  говорить о неоптимальности сложившейся конфигурации межбюджетных отношений.

 Чтобы  дать обоснованный ответ на  поставленный выше вопрос, необходимо  осуществить оценку налогового  потенциала регионов и сопоставить  его с уровнем их дотационности. Довольно простое решение этой задачи было предложено А.Б.Гусевым и М.А.Шиловым. Так, ими был рассмотрен некий условный норматив распределения налоговых поступлений по НДС между федеральным и региональным бюджетом с учетом текущего уровня дотационности бюджетов субъектов РФ. Соответственно смысл методики состоит в сопоставлении объема дотации региональному бюджету со стороны федерального бюджета с размером НДС, поступившего от налогоплательщиков региона в федеральный бюджет.

Предложенная  методика была опробована А.Б.Гусевым  и М.А.Шиловым на основе бюджетных  и статистических данных регионов за 2006 год. Полученные результаты оказались более, чем впечатляющими.

В частности, выяснилось, что нормативы отчисления НДС в региональные бюджеты только в 4 регионах составили более 80%, а  в остальных регионах они не превышали 40%.Данный результат предполагает далеко идущий вывод: при установлении в  законе о федеральном бюджете  структуры распределения налоговых  платежей по НДС между федеральным  и региональным бюджетом 50/50, как, например, в Германии, только 4 субъекта РФ сохранят статус дотационных: Республика Ингушетия, Республика Алтай, Чеченская Республика и Республика Тыва. Поэтому даже такая мера как «расщепление» НДС пополам между бюджетами двух уровней может практически полностью ликвидировать синдром хронической дотационности российских регионов.

Количественные  оценки нормы отчислений регионального  НДС (m), необходимой для покрытия федеральных дотаций в 2007 году, приведены в табл.2.

 Регионы  страны расположены в порядке  возрастания нормы отчислений.

Таблица 2. Норма отчислений НДС регионов РФ, необходимая для покрытия федеральных  дотаций в 2007 году, %.

Прежде  всего, выводы, сделанные А.Б.Гусевым  и М.А.Шиловым, являются слишком оптимистичными. Тем не менее, стратегическая линия  хоть и в ослабленном виде, но все же сохраняется. Так, если перейти  к политике распределения НДС  в равных долях между центром  и регионами, то из 65 дотационных  регионов в 2007 году в числе таковых  могло бы остаться только 33. Хотя это  и не решает поставленную проблему, все же не стоит и приуменьшать значение такого шага, ибо он приводит к 2-кратному уменьшению числа убыточных регионов. Однако даже если 100% НДС отдать субъектам РФ, то только 40 регионов станут финансово самостоятельными, а еще 25 по-прежнему будут нуждаться в помощи со стороны федерального бюджета.

Таким образом, мы может сформулировать два взаимосвязанных  вывода.

Первый: «расщепление» и даже полная передача НДС в ведение региональных бюджетов не может полностью решить проблему дотационности российских регионов. Второй: несмотря ни на что, политику «расщепления» НДС в пользу региональных бюджетов проводить надо, ибо это приведет к заметному оздоровлению российской экономики. Иными словами, генеральная линия по реформированию системы межбюджетных отношений должна состоять в возврате к германской модели бюджетного федерализма, учитывающей самостоятельное значение регионального уровня финансовой системы страны.

Зададимся вопросом о том, насколько правомерна такая политика?

Первый  контраргумент состоит в том, что нечто подобное уже было, и  от такой политики отказались из-за необоснованного обогащения некоторых  регионов из-за своего привилегированного положения на ресурсном рынке  страны. Однако сегодня ситуация кардинально  изменилась. В 2002 году был введен налог  на добычу полезных ископаемых, который  «срезает» природную ренту с  добывающих предприятий в пользу федерального бюджета и тем самым  выравнивает экономические условия  в регионах. Следовательно, при «очищающем»  влиянии налога на полезные ископаемые, дополненным платежами за пользование  недрами, долевое распределение  НДС между федеральным и региональными  бюджетами имеет хорошую экономическую  основу и может стать мощным стимулом для развития территорий России.

Второй  контраргумент состоит в том, что подобная политика обнажит финансовую несостоятельность одних регионов и усилит финансовое преимущество других.

Все это  рано или поздно обострит проблему неравномерности развития регионов страны. Достаточно указать, что уровень  дотационности Республики Ингушетия в 163 раза выше аналогичного показателя Удмуртской Республики (табл.2). Не станут ли некоторые отечественные территории своеобразными региональными изгоями?

По мнению специалистов, не все не так драматично. Во-первых, та дифференциация, которая возникнет в результате введения предлагаемой системы, будет естественной, а не искусственной, как сейчас. Более того, региональные власти, понимая, что их благосостояние зависит от активности бизнеса на их территории, будут делать все, чтобы этот бизнес привлечь и удержать, что само по себе позволит вскрыть большие институциональные резервы. Во-вторых, центр не должен полностью устраняться от регулирующих функций; просто ему необходимо сосредоточить внимание на небольшом числе хронических регионов-аутсайдеров, которые и будут пользоваться дотациями, но в меньшем объеме, нежели сейчас. При этом перераспределительная нагрузка на федеральный бюджет резко сократится, что само по себе является благом в нынешних условиях его перегруженности межбюджетными трансфертами.

Таким образом, процесс построения германской модели бюджетного федерализма в России можно считать вполне оправданным  и назревшим.

Заключение.

Необходимость реформирования бюджетной системы в современных  условиях определяется объективными требованиями экономической действительности. Развитие общества, многие годы жившего в  условиях жесткой централизации, еще  довольно длительное время будет  определяться развитием бюджетных  отношений.

Совершенствование бюджетного устройства способно оказать значительное положительное воздействие на функционирование всей рыночной системы. И это совершенствование следует осуществлять как по отношению к внутренним, межбюджетным отношениям, основывая их исключительно на принципах бюджетного федерализма, так и по отношению к количественным и качественным показателям самого бюджета, способствуя его сбалансированности и осуществляя достаточный контроль за уровнем возможных бюджетного дефицита и государственного долга.

Ведь  только в совокупности эти изменения  способны превратить государственный  бюджет из средства дестабилизации экономики  в мощный стимул  экономического роста.

Важные шаги в направлении  совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации уже были сделаны  как в законодательной, так и  в институциональной и финансово-кредитной сферах. Создана качественно новая система - Федеральное казначейство РФ - которая позволит на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, обеспечит учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета. Необходимо завершить ее формирование с последующим переходом к казначейской системе исполнения консолидированного бюджета Российский Федерации.

Принят налоговый кодекс, который стал всеобъемлющим документом, регулирующим взаимоотношения государства с налогоплательщиками, четко разграничивающий полномочия федеральных и региональных органов власти по установлению и взиманию налогов и приравненных к ним платежей.

 В целом стал серьезным шагом в направлении либерализации налоговой системы страны с обеспечением в то же время стабильных налоговых доходов по всем уровням бюджетной системы.

В заключение отметим, что  ныне существующая система межбюджетных отношений в РФ нуждается в существенном реформировании.

Анализ результатов механизма  межбюджетных отношений наглядно показывает, что практически ни одна из основных задач реального равенства субъектов  Федерации во взаимоотношениях с  центром в бюджетной сфере  не достигнуто.

Стремление регионов к  финансовой самостоятельности не стимулируется, напротив, растет число дотационных  территорий. Встречные потоки бюджетных  средств не оптимизируются, а возрастают. Выравнивания уровня развития территорий также не происходит.

Помимо финансовой помощи из федерального бюджета приходится выделять бюджетные ссуды с заведомо низкой вероятностью их возврата. Этого  более чем достаточно, чтобы усомниться в правильности выбранного пути при  строительстве межбюджетных отношений. Очевидно, что принципиальный подход ко всей этой системе следует менять.

Можно по-другому выстроить всю систему межбюджетных отношений, способную реализовать провозглашаемые правильные принципы. Такая система должна: стимулировать регионы к выходу на финансовую самодостаточность; значительно сократить количество дотируемых регионов; сократить встречные финансовые потоки; обеспечить максимально возможное выравнивание уровня социально-экономического развития территорий; гарантировать всем гражданам независимо от места их проживания некий минимум бюджетного обеспечения. 
В практическом плане могут быть применены, например, такие подходы: выстраивание системы межбюджетных отношений с каждым регионом в отдельности: на основе типологизации регионов, когда по отношению к регионам, входящим в одну группу, проводится одинаковая бюджетная политика. При индивидуальном подходе возможны также различные механизмы регулирования взаимоотношений бюджетов. Один путь - индивидуальная политика распределения налогов, определения объемов необходимой финансовой помощи с сокращением встречных потоков. Проблема - в объективном определении нормативов регулирующих налогов.

Другой - фиксированный  в абсолютном выражении объем  перечислений в федеральный бюджет для каждого региона. Предполагается, что фиксирование суммы налоговых  перечислений в федеральный бюджет на достаточно длительный период (3-5 лет  с индексацией на изменение цен) будет стимулировать регионы  наращивать налоговый потенциал, ибо  все дополнительно изысканные средства будут оставаться на территории.