Бюджетное устройство России

В настоящее время в  процессе формирования и исполнения бюджетов произошли изменения: появились  расходы, производимые на возвратной основе, предусмотрена консолидация в бюджете  отдельных целевых и отраслевых внебюджетных фондов и т.д. Эти изменения  не вписываются в старую бюджетную  классификацию.

 Поэтому приказом  Минфина РФ № 177 от 29 декабря  1994 г. с 1 января 1995 г. в Российской  Федерации введена новая редакция  бюджетной классификации, в которой учтены произошедшие изменения. 
Новая редакция структуры бюджетной классификации РФ включает в себя четыре блока:

I. Доходы бюджета; 

II. Расходы бюджета; 

III. Финансирование бюджета; 

IV. Государственный долг.

Существенные изменения  произошли в классификации доходов  бюджета.

Они стали подразделяться на текущие и капитальные. А текущие, в свою очередь, подразделяются на налоговые и неналоговые.

Принципиально изменена и  классификация расходов бюджета.

Здесь следует отметить три особенности: во-первых, группировка  бюджетных расходов по функциональному  принципу, то есть исходя из основных функций  государства; во-вторых, группировка  бюджетных расходов по экономическому признаку, то есть расходы сведены  в единые экономические категории, отражающие разграничение средств, направляемых на текущие и капитальные. расходы; в-третьих, группировка бюджетных расходов по ведомственному признаку, отражающему адресное распределение средств по конкретным федеральным министерствам, ведомствам и другим органам, получающим средства из федерального бюджета. 
Группировка бюджетных средств по функциональному, экономическому и ведомственному признакам осуществляется на основе соответственно функциональной, экономической и ведомственной структур бюджетных расходов.

В соответствии с приказом Минфина РФ “О бюджетной классификации  РФ” ведомственная классификация  расходов бюджетов субъектов РФ и  местных бюджетов утверждается в  соответствии с законодательством  субъектов РФ и решениями органом  местного самоуправления. Новая редакция бюджетной классификации РФ легла  в основу нового законопроекта РФ “О составе и структуре бюджетной  классификации Российской Федерации”.

Бюджетная классификация  имеет важное организующее и юридическое  значение.

С одной стороны, ее применение обеспечивает четкую организацию работы органов власти по формированию и  исполнению бюджетов всех уровней; упрощает осуществление контроля за своевременностью и полнотой поступления бюджетных  средств и их использованием по целевому назначению; создает условия для  объединения бюджетов в консолидированные  бюджеты соответствующих территорий; 
облегчает экономический анализ бюджетных показателей и т.д.

С другой стороны, в бюджетной  классификации выражена правовая организация  бюджетов, поскольку, как уже указывалось, она является юридическим актом, лежащим в основе составления  и исполнения бюджетов. Составленная на основе бюджетной классификации  роспись доходов и расходов устанавливает  конкретные рамки полномочий соответствующих  субъектов по формированию и использованию  бюджетных средств. 
Для бюджетного процесса характерен и принцип ежегодности, выражающийся в ежегодном повторении его стадий.

Разработка и принятие бюджетов на больший или меньший  период времени не нарушает принципа ежегодности бюджета и бюджетного процесса, так как годовые бюджеты принимаются в любом случае.

Глава 2 Бюджетный федерализм

2.1 Специфика российской модели бюджетного федерализма.

Как известно, на практике используются две основные модели бюджетного федерализма — американская и германская. Для первой характерно относительно твердое закрепление различных налоговых инструментов за бюджетами соответствующих уровней. Это означает, что федеральные, региональные и местные бюджеты формируются за счет «своих» (федеральных, региональных и местных) налогов; межбюджетные трансферты незначительны и не имеют широкого применения. Подобная система используется в США, Канаде, Индии и других странах. Для германской модели действует принцип «расщепления» федеральных (общенациональных) налогов между бюджетами трех уровней. Тем самым каждый действующий унифицированный налог перераспределяется между бюджетами страны в строго определенных пропорциях. Типичными странами с подобной системой являются Германия и Австрия.

Следует отметить, что никакого предпочтения той или иной модели отдать нельзя. При правильной организации процесса и та, и другая модели бюджетного федерализма дают хорошие результаты. В связи с этим выбор между американской и германской моделью основан не столько на учете экономической целесообразности, сколько на исторических особенностях развития национальной экономики и на субъективных вкусах законодателя. На практике выстраивание эффективной модели бюджетного федерализма предполагает разумное разграничение налогов по бюджетам разных уровней. Например, для американской модели это выливается в необходимость определения набора федеральных, региональных и местных налогов, за счет которых и будут пополняться соответствующие бюджеты. Для германской модели задача трансформируется в необходимость определения пропорций распределения каждого налога между бюджетами разных уровней. И в том, и в другом случае должен быть выполнен главный принцип: ни один из уровней бюджетной системы не должен неправомерно ущемляться. Как правило, в чистом виде ни германская, ни американская модель не наблюдается; правомерно говорить лишь о некоем доминировании той или иной схемы.

В силу исторических особенностей в России сложилась  своя модель бюджетного федерализма, которую  можно назвать смешанной, т.к. она аккумулирует в себе элементы американской и германской моделей одновременно. Более того, в исторической ретроспективе можно видеть, что в России имели место периодические эксперименты по переходу от доминирования одного принципа к доминированию другого. Например, с 1994 года налог на добавленную стоимость (НДС) «расщеплялся» между федеральным (75%) и региональными (25%) бюджетами с явным перевесом в пользу центра, т.е. действовала германская модель. Закон о федеральном бюджете на 1999 год сократил долю бюджетов субъектов РФ до 15%. Однако наличие в стране богатых ресурсами регионов означало, что они неправомерно богатели за счет общенациональных природных богатств. Данное обстоятельство привело к тому, что в 2001 году с введением 2-ой главы Налогового кодекса РФ подобная схема была отменена, и весь НДС стал изыматься в федеральный бюджет, т.е. осуществился переход к американской модели.

В дальнейшем, такое аккумулирование налогов в центре позволяло перераспределять федеральные средства между убыточными регионами страны. До недавнего времени подобная система имела определенный резон и воспринималась в качестве естественного механизма выравнивания бюджетной региональной неравномерности. Однако, как будет видно из дальнейшего раздела, на каком-то этапе развития такая схема поставила ряд других вопросов, окончательного решения которых нет до сих пор.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2. Синдром хронической дотационности российских регионов.

Для федеративного  устройства России вот уже более 10 лет характерно большое число  дотационных регионов на фоне узкого круга субъектов-доноров. Эта диспропорция порождает массу внутренних экономических  и социальных проблем, которые с  течением времени только усугубляются. Предпринимаемые меры стимулирования развития территорий через особые экономические  зоны (ОЭЗ), специальные федерально-целевые  программы (ФЦП) и объединение регионов оказываются малоэффективными. Какие  же факторы определяют хроническую дотационность субъектов Федерации? Рассмотрим этот вопрос через призму межбюджетных отношений.

В табл.1 приведены абсолютные и удельные параметры дотационности регионов России в 2010 году [2-3]. Регионы расположены в порядке убывания размера дотаций на душу населения субъекта РФ.

Таблица 1. Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации на 2010 год.

№	Дотационный регион	Федеральный округ	Дотация, тыс. руб.	Численность населения на 01.01.2010, чел.	Удельные  дотации, руб./чел.
1	Камчатский край	ДФО	22 249 700,5	342 256	65 008,94
2	Магаданская область	ДФО	8 504 083,4	161 225	52 746,68
3	Республика Саха (Якутия)	ДФО	39 200 910,4	949 506	41 285,58
4	Чукотский автономный округ	ДФО	1 692 724,3	48 572	34 849,80
5	Республика Тыва	СФО	9 066 421,3	316 968	28 603,59
6	Республика Алтай	СФО	5 849 275,3	210 788	27 749,56
7	Республика Ингушетия	ЮФО	6 645 164,9	516 590	12 863,52
8	Еврейская автономная область	ДФО	2 300 127,6	185 063	12 428,89
9	Республика Бурятия	СФО	11 587 695,3	963 466	12 027,09
10	Республика Дагестан	ЮФО	30 366 868,3	2 737 611	11 092,47
11	Чеченская Республика	ЮФО	13 067 001,1	1 267 740	10 307,32
12	Карачаево-Черкесская Республика	ЮФО	4 124 545,4	427 181	9 655,26
13	Амурская область	ДФО	7 049 760,7	860 669	8 191,02
14	Республика Адыгея	ЮФО	3 514 900,0	443 043	7 933,54
15	Кабардино-Балкарская Республика	ЮФО	6 709 371,5	893 697	7 507,43
16	Забайкальский край	СФО	8 317 299,8	1 117 308	7 444,05
17	Республика Северная Осетия - Алания	ЮФО	4 756 108,6	700 618	6 788,45
18	Псковская область	СЗФО	4 583 595,8	688 649	6 655,92
19	Республика Калмыкия	ЮФО	1 868 947,9	283 214	6 599,07
20	Алтайский край	СФО	16 402 166,4	2 491 627	6 582,91
21	Ивановская область	ЦФО	6 929 106,8	1 066 746	6 495,55
22	Курганская область	УФО	6 141 901,7	947 853	6 479,80
23	Тамбовская область	ЦФО	6 678 637,8	1 088 637	6 134,86
24	Архангельская область	СЗФО	7 598 047,5	1 254 808	6 055,15
25	Сахалинская область	ДФО	2 854 264,8	510 882	5 586,94
26	Приморский край	ДФО	9 593 939,5	1 982 166	4 840,13
27	Республика Марий Эл	ПФО	3 345 324,7	698 345	4 790,36
28	Кировская область	ПФО	6 570 605,9	1 391 534	4 721,84
29	Пензенская область	ПФО	6 312 000,6	1 373 361	4 596,02
30	Брянская область	ЦФО	5 932 945,4	1 292 481	4 590,35
31	Хабаровский край	ДФО	6 269 168,9	1 400 285	4 477,07
32	Орловская область	ЦФО	3 479 622,1	812 392	4 283,18
33	Ставропольский край	ЮФО	10 071 949,3	2 711 767	3 714,16
34	Костромская область	ЦФО	2 475 697,4	688 600	3 595,26
35	Республика Мордовия	ПФО	2 712 639,2	826 624	3 281,59
36	Республика Карелия	СЗФО	2 213 826,6	684 277	3 235,28
37	Чувашская Республика - Чувашия	ПФО	3 945 252,2	1 278 359	3 086,18
38	Воронежская область	ЦФО	6 779 850,7	2 261 180	2 998,37
39	Ростовская область	ЮФО	12 308 428,0	4 230 274	2 909,61
40	Владимирская область	ЦФО	3 917 012,9	1 430 019	2 739,13
41	Республика Хакасия	СФО	1 452 040,6	539 171	2 693,10
42	Иркутская область	СФО	6 678 309,7	2 503 043	2 668,08
43	Тверская область	ЦФО	3 446 272,2	1 360 377	2 533,32
44	Ульяновская область	ПФО	3 175 877,8	1 299 003	2 444,86
45	Смоленская область	ЦФО	2 336 935,0	966 272	2 418,51
46	Саратовская область	ПФО	6 005 579,5	2 565 050	2 341,31
47	Томская область	СФО	2 369 367,2	1 044 047	2 269,41
48	Рязанская область	ЦФО	2 225 931,9	1 151 524	1 933,03
49	Курская область	ЦФО	2 157 021,9	1 148 643	1 877,89
50	Новосибирская область	СФО	3 844 381,5	2 650 874	1 450,23
51	Мурманская область	СЗФО	1 072 730,7	836 374	1 282,60
52	Астраханская область	ЮФО	1 270 547,7	1 007 109	1 261,58
53	Омская область	СФО	2 485 938,9	2 012 401	1 235,31
54	Краснодарский край	ЮФО	6 231 855,3	5 161 042	1 207,48
55	Республика Коми	СЗФО	1 135 021,9	951 069	1 193,42
56	Волгоградская область	ЮФО	2 994 242,0	2 590 064	1 156,05
57	Челябинская область	УФО	3 999 900,0	3 508 963	1 139,91
58	Красноярский край	СФО	3 187 823,7	2 894 699	1 101,26
59	Удмуртская Республика	ПФО	1 541 951,9	1 526 514	1 010,11
60	Калужская область	ЦФО	985 636,9	1 001 479	984,18
61	Тульская область	ЦФО	1 411 800,4	1 540 856	916,24
62	Новгородская область	СЗФО	535 016,7	640 646	835,12
63	Республика Башкортостан	ПФО	3 350 086,6	4 065 850	823,96
64	Калининградская область	СЗФО	725 647,5	937 906	773,69
65	Оренбургская область	ПФО	1 264 280,6	2 113 258	598,26
66	Нижегородская область	ПФО	1 970 776,7	3 324 114	592,87
67	Московская область	ЦФО	2 881 290,7	6 752 677	426,69
68	Белгородская область	ЦФО	631 300,0	1 530 285	412,54
69	Кемеровская область	СФО	1 129 883,2	2 821 558	400,45
70	Ярославская область	ЦФО	511 288,7	1 306 553	391,33
	ВСЕГО:		396 995 627,90	105 287 802,00	3 770,58

 

Данные  табл.1 позволяют сделать следующие  выводы.

Во-первых, число дотационных регионов слишком велико — 70 субъектов РФ из 83, т.е. 84% всех регионов России находится в зоне убыточности. В них проживает 74,2% населения страны, они охватывают 87% территории государства. И такая ситуация сохраняется более 10 лет подряд. Совершенно очевидно, что хроническое пребывание около 85% всех регионов страны в числе убыточных никак не может восприниматься в качестве нормального положения дел. Уже только этот факт настораживает и требует адекватного объяснения.

Во-вторых, представленный в табл.1 рейтинг  регионов по удельному показателю дотационности позволяет выявить следующую закономерность: чем дальше географически регион расположен от столицы России, тем выше удельный размер дотаций. Нетрудно видеть, что первые четыре места в табл.1 занимают регионы Дальневосточного федерального округа (ДФО) с максимальными удельными размерами дотаций: Камчатский край — 65008,94 руб./чел., Магаданская область — 52746,68 руб./чел., Республика Саха (Якутия) — 41285,58 руб./чел., Чукотский автономный округ — 34849,8 руб./чел. Столь явная концентрическая модель дотационности российских регионов также не может не настораживать.

В-третьих, в экономике России 2010 года есть полностью дотационные федеральные округа. Так, все регионы Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов получают федеральные дотации. В целом, структура распределения дотаций по федеральным округам выглядит следующим образом: ЦФО — 13,3%, СЗФО — 4,5%, ЮФО — 26,2%, ПФО — 10,1%, УФО — 2,6%, СФО — 18,2%, ДФО — 25,1%. И опять-таки убыточность целых федеральных округов страны не может считаться нормальным явлением. Примечательно, что среди регионов, получающих федеральные дотации, присутствуют субъекты РФ, имеющие эксклюзивные особые экономические зоны (ОЭЗ) и многие годы поддерживаемые федеральным центром через механизм ФЦП: Магаданская область (52746,68 руб./чел.) и Калининградская область (773,69 руб./чел.). Данный факт свидетельствует о низкой восприимчивости регионов к предоставленным возможностям роста, а также о низкой эффективности прямых федеральных инвестиций. Приведенные факты позволяют говорить о невысокой результативности проводимой федеральной политики в области налогообложения и межбюджетных отношений, а следовательно, о необходимости ее пересмотра.

На взгляд специалистов, установка федерального центра на сохранение в составе РФ большого числа мелких, слаборазвитых, а, соответственно, легко управляемых регионов с их ежегодной централизованной финансовой поддержкой себя исчерпала. Разумеется, в составе государства могут быть дотационные депрессивные регионы, но их никак не должно быть подавляющее большинство. В связи с этим правомерно говорить о необходимости пересмотра перераспределительной политики бюджетных средств. Но тогда возникает вопрос: как это сделать? Можно ли перестроить межбюджетные отношения так, чтобы хотя бы уменьшить число дотационных регионов страны и тем самым снять избыточную перераспределительную нагрузку с федерального бюджета?