Бюджетная политика государства: цели и формы реализации

Основными инструментами проведения государственной  бюджетной политики выступают, прежде всего, такие фискальные рычаги воздействия, как налоги, государственные расходы, трансферты, государственные закупки и государственные займы.     

Эффективность функционирования бюджетной политики в существенной степени зависит от бюджетного потенциала, характеризующего потенциальную возможность аккумулирования финансовых ресурсов в бюджет (возможный бюджетный потенциал). Наряду с этим следует выделять реальный бюджетный потенциал, который фактически способно организовать государство (фактический объем денежных ресурсов, аккумулируемых в руках государства).      

Бюджетная политика государства ориентируется  в основном на достижение уравновешенного бюджета, сбалансированного по государственным доходам и расходам на протяжении всего бюджетного периода.

1.3. Бюджетный  процесс. Участники бюджетного  процесса 

Бюджетная политика главным образом проявляется  в процессе реализации работ по мобилизации денежных ресурсов в бюджеты и их использовании в ходе бюджетного процесса.     

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетный процесс представляет собой регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.     

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ к участникам бюджетного процесса относятся:

• Президент РФ;
• Государственная Дума Федерального Собрания РФ;
• Совет Федерации Федерального Собрания РФ;
• Министерство финансов РФ;
• Федеральное казначейство;
• органы, осуществляющие сбор доходов бюджета;
• Центральный Банк России;
• Счетная палата РФ;
• государственные внебюджетные фонды;
• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
• иные органы, на которые законодательством РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

     Министерство  финансов РФ осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, а в предусмотренных законом случаях - за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Оно также организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц - получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.      

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.    

Центральный банк России разрабатывает и представляет на рассмотрение Думы Основные направления денежно-кредитной политики (совместно с Правительством), обслуживает счета бюджетов, осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам России.     

Задачами  Счетной палаты являются:

1. организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
2. определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
3. оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
4. финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
5. анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
6. контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;
7. регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

     Кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе. Они могут обслуживать счета бюджетов, т.е. выполнять некоторые функции Банка России, только в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.     

Главные распорядители и  распорядители бюджетных  средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.     

Получателем бюджетных средств в бюджетном процессе выступает бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.     

Получатель  бюджетных средств:

1. составляет и исполняет бюджетную смету;
2. принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;
3. обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;
4. вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;
5. ведет бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному государственному учреждению (централизованной бухгалтерии);
6. формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.

     Финансовые  органы субъектов  РФ и муниципальных  образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса при самостоятельном исполнении бюджетов. При передаче исполнения бюджета органам Федерального казначейства названные органы осуществляют финансовый контроль за соблюдением этими субъектами бюджетного процесса условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий.       

Бюджетный процесс включает в себя следующие стадии:

1. составление проекта бюджета. Этому предшествует разработка планов и прогнозов развития территорий и целевых программ. Непосредственно составление проектов бюджетов осуществляют Министерство Финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований;
2. рассмотрение и утверждение бюджета. Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях. Федеральный закон должен быть принят Государственной Думой до 1 декабря текущего года. Принятый федеральный закон о федеральном бюджете передается на обязательное рассмотрение в Совет Федерации. После одобрения Советом Федерации федеральный закон направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
3. исполнение бюджета заключается в обеспечении полного и своевременного поступления предусмотренных в бюджетах доходов и в финансировании соответствующих расходов. Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета, в Главной книге Федерального казначейства;  
4. составление и утверждение отчета об исполнении бюджета. Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета и составляет заключение, которое направляется в Государственную Думу.  Государственная Дума утверждает отчет об исполнении федерального бюджета.

  Бюджетная политика государства на очередной финансовый год содержится в Бюджетном послании Президента РФ, которое должно быть направлено Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.  

1.4. О сущности бюджетной  политики

(Комментарий  А.С. Колесова, заместителя премьер-министра Республики Карелия, министра финансов РК) 
 
В условиях значительной доли в консолидированном бюджете Российской Федерации (РФ) платежей по погашению внешнего долга, нехватки средств для решения многих важных государственных задач (реформа вооруженных сил, своевременная выплата повышающейся заработной  платы работникам бюджетной сферы и др.) особенно возрастает значение проведения рациональной бюджетной политики как на уровне федерального центра, так и субъектов РФ и местного самоуправления.

При этом весьма важно правильно понимать сущность бюджетной политики, составляющих ее элементов с тем, чтобы комплексно решать стоящие перед государством задачи в этой сфере. Однако в настоящее  время даже в специальной литературе редко можно встретить определение  такой политики, не говоря уже об общепринятом ее понимании. Рассмотрим в качестве примера формулировку, которую дает П.И. Вахрин. Он считает, что «бюджетная политика является одним из активных инструментов регулирования макроэкономических пропорций при формировании государственного бюджета на предстоящие годы, в том числе на предстоящий финансовый год»  При этом отмечается, что «в настоящие годы бюджетная политика нацеливает на выживание Российского государства и народа в условиях преодоления падения промышленного и сельскохозяйственного производства, повышения инвестиционной активности и снижения внешней задолженности». Достаточно распространенное мнение на суть бюджетной политики и с ним, пожалуй, можно в основном было бы согласиться.

Однако  в данном определении речь идет лишь об одной, пусть даже очень важной, стороне бюджетной политики и  отсутствуют, по нашему мнению, существенные ее характеристики. Во-первых, следует  обязательно помнить, что денежные средства всегда ограничены, а потребность  превышает их наличие во много  раз. Во-вторых, исходя из первого замечания, необходимо иметь механизм рационального  выбора наиболее важных направлений  финансирования всеми уровнями власти. В-третьих, необходимо разумно подходить  к пропорции распределения средств  между указанными выше приоритетными  направлениями и так называемыми  «неприоритетными», так как в  противном случае недооценка значения второстепенных на сегодня направлений  финансирования может привести и  нередко приводит к тому, что они  в силу чрезмерного недополучения средств станут или становятся приоритетными. В-четвертых, бюджетная политика, с одной стороны, это специфическая сфера деятельности, требующая от людей, ее вырабатывающих и осуществляющих, глубоких профессиональных знаний. А с другой стороны, ее результаты затрагивают всех без исключения людей – граждан РФ и поэтому она должна осуществляться в их интересах, с их санкции и под их контролем. Это противоречие устраняется лишь путем наличия специализированного органа управления бюджетом - Министерства финансов РФ, работающего в структуре исполнительной власти, каждое крупное решение, которого должно рассматриваться, утверждаться и контролироваться представительным органом власти (на уровне РФ – это Федеральное Собрание). В-пятых, в ней, кроме целей и задач, а также определенных ресурсов (с чем, в общем-то, все согласны), должны быть конкретные результаты, по которым можно было бы более или менее объективно оценить реализацию намеченной политики. Другими словами, по нашему мнению, должен быть выработан, утвержден каким-то формальным образом и применяться на практике интегральный показатель оценки финансового положения страны (субъекта РФ или местного самоуправления). В-шестых, необходимо помнить, что результаты в бюджетной политике во многом зависят от согласованности и скоординированности проведения антимонопольной, банковской, валютной, страховой, таможенной политики и политики на рынке ценных бумаг. Все они, составляя в целом финансовую политику, влияют одна на другую. Можно ли, например, добиться улучшения жизненного уровня населения, если опережающими темпами к росту его доходов будут расти цены и тарифы на услуги естественных монополий? Можно ли рассчитывать на рост доходов бюджетов всех уровней от работы реального сектора экономики, если одновременно проводить таможенную политику по либерализации ввоза продукции из-за рубежа и ограничивая экспортными пошлинами вывоз товаров за пределы страны? Очевидно, что одно противоречит другому. И, наконец, в-седьмых, при ее осуществлении следует в обязательном порядке учитывать наличие и влияние на конечный ее результат так называемых «внешних» факторов помимо чисто бюджетных процессов. Например, даже разработав проект «идеального» бюджета, можно получить в результате поправок Госдумы значительно ухудшенный или даже неприемлемый с профессиональной точки зрения бюджет, если не был учтен предвыборный характер конкретного года, так как популизм может в этот период сыграть решающую роль.

Таким образом, из краткого анализа приведенного выше определения бюджетной политики можно сделать вывод, что в  нем не учитываются важные особенности сущности бюджетной политики и уже, поэтому оно не может быть положено в основу изучения его как такового и выработки на основе такого исследования рекомендаций по его совершенствованию.

По  нашему мнению, бюджетная политика, являясь неотъемлемой частью финансовой политики, представляет собой деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, во-первых, по выбору наиболее рациональных способов применения имеющихся ограниченных на данный момент денежных средств между различными вариантами их возможного использования на основе применения максимально объективных процедур такого выбора, конечный результат которого должен быть направлен как на финансирование приоритетных направлений развития государства, так и на поддержание стабильности развития общества, во-вторых, предполагающую профессионально подготовленных специалистов – представителей исполнительной и законодательной ветвей власти, а в перспективе по мере усложнения процедур принятия решений и судебной власти, в-третьих, нацеленной на улучшение финансового положение субъекта управления (государства, региона или местного самоуправления), которое может и должно определяться через интегрированный объективный показатель, в-четвертых, тогда и только тогда способную дать положительный результат, когда она будет осуществляться согласованно и по единому плану с антимонопольной, банковской, валютной, таможенной, страховой и фондовой политикой, а также с учетом внешних факторов, которые могут повлиять на конечный результат (например, общественное мнение).

Получилась, может быть, очень сложная формулировка сущности бюджетной политики, но зато, пожалуй, наиболее полно отражающая ее суть. Действительно, разве можно  в современных условиях осуществлять реально бюджетную политику без  учета всех взаимосвязей финансовой политики, без конструктивного взаимодействия исполнительной и законодательных  властей и без учета других существенных ее характеристик? Почему же зачастую встречается упрощенное понимание бюджетной политики? Думаем, что такое понимание сути данного вида деятельности имеет исторические корни и вытекает из 20-80 годов ХХ века, когда, собственно, было достаточно лишь составить бюджет, его макроэкономические пропорции и «согласовать» его с вышестоящей инстанцией, а все остальное было простой формальностью.

Из  вышесказанного можно сделать краткие  выводы:

-  более полное понимание сущности бюджетной политики позволяет на современном этапе более комплексно подходить к ее разработке и осуществлению;