Анализ доходов бюджета Российской Федерации

     Как и любая система межбюджетных взаимоотношений, бюджетный федерализм должен удовлетворять требованиям  социально-экономической эффективности, территориальной справедливости и  политической стабильности. Сущность бюджетного федерализма как концепции  бюджетного устройства заключается  в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон ¾ федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

     Конкретные  формы реализации концепции бюджетного федерализма зависят от сочетания  двух взаимодополняющих тенденций ¾ к конкуренции между региональными органами власти на условном рынке социальных услуг, с одной стороны, и к выравниванию условий этой конкуренции и обеспечению на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов ¾ с другой.

     Специфика бюджетного федерализма в современной  России состоит в том, что реформирование межбюджетных отношений происходит в сложных условиях переходного  периода, когда еще не действуют  в полную силу присущие рыночной экономике  и демократическому государству  механизмы. Как показывает мировой  опыт, в кризисные периоды часто  возникает соблазн централизовать экономическую и политическую власти.

     Действительно, в условиях унитарной бюджетной  системы центральное правительство, видимо, имело бы меньше ограничений  в проведении жесткой политики финансовой стабилизации. Однако в современных  условиях России усиление централизации  бюджетно-налоговой системы затруднено.

     Рассмотрим  развитие бюджетно-налогового федерализма  в РФ. Начало в конце 1991 г. экономических  и политических реформ послужило  толчком трансформации отношений  между различными уровнями бюджетной  системы Российской Федерации. Принятые бывшим Верховным Советом РСФСР  законы “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” и “Об основах налоговой системы  в РСФСР” при всех их недостатках  внесли в правовое пространство России основополагающие принципы бюджетного федерализма.

     Однако  в условиях острого политического  и экономического кризиса начального этапа переходного периода эволюция межбюджетных взаимоотношений вышла  за рамки законодательного регулирования  и происходила в значительной степени стихийно, под влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между федеральными и региональными  политическими властями и элитами.

     Как показывает опыт постсоциалистических стран, децентрализация бюджетной  системы является общей тенденцией начального этапа переходного периода. В России слабая управляемость этим процессом, отсутствие целостной концепции  бюджетных реформ, уступки федерального центра давлению со стороны региональных властей привели к усилению дисбаланса между уровнями бюджетной системы. Лидеры “парада суверенитетов” (Татарстан, Башкортостан, Карелия, Якутия и др.), постоянно нарушавшие в той или  иной степени федеральное бюджетное  законодательство, явочным порядком установили особые бюджетные отношения  с Федерацией. Большинство же субъектов  федерации были вынуждены полагаться на закулисные переговоры и сделки по обеспечению благоприятных для  себя нормативов отчислений от общефедеральных  налогов и покрывающих дефицит  их бюджетов централизованных дотаций, бюджетных ссуд, льготных кредитов, инвестиций и т.п. При этом края и  области, как правило, имели значительно  меньше возможностей для давления на федеральные власти по сравнению  с республиками, хотя и уступающими  им по финансово-экономическому потенциалу, но имеющими более высокий политический статус.

     Такое положение было неустойчивым и побуждало  отдельные регионы время от времени  предпринимать попытки улучшить свое положение в бюджетной иерархии путем “самореспубликанизации”, предъявления ультиматумов федеральным властям, принятия решений о приостановке налоговых отчислений в федеральный  бюджет (кризис августа ¾ сентября 1993 г.) и т.п. Высокая степень политизации и непредсказуемость межбюджетных отношений крайне негативно сказывались на состоянии бюджетной системы н ограничивали возможности федерального правительства в проведении реформ, достижении финансовой стабилизации и сборе налогов.

     Период  стихийной децентрализации бюджетной  системы России завершился к концу 1993 г. Относительная стабилизация политической ситуации и укрепление позиций федерального центра позволили в 1994 г. провести давно  назревшую реформу межбюджетных отношений. Региональные органы власти и управления получили право устанавливать  ставку налога на прибыль предприятий  и организаций, поступающего в их бюджеты; были сделаны шаги по установлению единых пропорций разделения основных федеральных налогов между уровнями бюджетной системы; внедрены нормативно-расчетные  методы распределения федеральной  помощи (трансфертов) регионам на основе объективных критериев и формул; создан фонд финансовой поддержки субъектов  федерации. Тем самым было положено начало формированию российской модели бюджетного федерализма.

     Результаты  проведенной реформы оказались  неоднозначными. Самый тревожный  итог 1994 г. состоит в том, что не удалось добиться реального выравнивания положения субъектов федерации  в бюджетной системе. Для четырех  республик (Карелия, Татарстан, Башкортостан, Якутия) был, по существу, легализован  особый режим взаимоотношений с  федеральным бюджетом. Подписание договоров  о разграничении полномочий (а  в их составе ¾ бюджетных соглашений) с Татарстаном и Башкортостаном дало определенный фискальный эффект: во втором полугодии 1994 г. с территории этих республик началось поступление налогов в федеральный бюджет. Однако долгосрочные последствия политической «амнистии” субъектов федерации, откровенно нарушавших в течение последних двух-трех лет федеральное налогово-бюджетное законодательство, могут оказаться крайне негативными.

     Менее 5% общей суммы налогов поступило  в федеральный бюджет с территории Карелии, получившей налоговый “кредит” от федеральных властей. Единственным субъектом федерации (не считая Чечни), с территории которого в 1994 г. в федеральный  бюджет не поступило ни рубля налогов, оставалась Республика Саха (Якутия). По минимальным оценкам, только прямые налоговые потери Федерации по этим четырем привилегированным республикам  составили не менее 2 трлн. руб., или 2,3% доходов федерального бюджета.

     Происходило распространение особых бюджетных  режимов по территории страны: отдельной  строкой федерального бюджета выделено финансирование программы развития Республики Коми, создана зона экономического благоприятствования на территории Ингушетии, начат бюджетный эксперимент  в Тульской области.

     Федеральные власти не имели надежной базы для  оценки реальных потребностей регионов в финансовых ресурсах, что вело к завышению органами власти и  управления субъектов федерации  потребности в федеральной помощи, сокрытию собственных доходов в  разного рода внебюджетных фондах и  коммерческих структурах.

     Неурегулированность разделения предметов ведения и  полномочий между органами власти различных  уровней, отсутствие стабильной нормативно-законодательной  базы, неопределенность в динамике пропорций распределения доходов  и расходов между уровнями бюджетной  системы ¾ все это продолжает сдерживать процесс становления российской модели бюджетного федерализма, который до сих пор происходит в экспериментальном режиме и в правовых рамках ежегодного Закона о федеральном бюджете, а не целостного налогово-бюджетного законодательства.

     Таким образом, развитие российской модели бюджетно-налогового федерализма должно обеспечить адаптацию  сложившегося механизма межбюджетных отношений к достижению основной цели экономической политики первого  этапа переходного периода ¾ финансовой стабилизации. В 1997 – 1998 гг. совершенствование механизма межбюджетных отношений необходимо осуществлять с учетом следующих основных действий:

     1. Закрепление в федеральном законодательстве  механизма межбюджетных отношений,  принципов и методов разделения  доходов и расходов, разграничения  бюджетных полномочий и ответственности  между органами власти и управления  различных уровней.

     2. Разработка и использование в  бюджетном процессе среднесрочной  программы корректировки разделения  доходов и расходов между уровнями  бюджетной системы с учетом  сокращения экономически и социально  неэффекгивных бюджетных дотаций,  проводимых институциональных реформ  и динамики межрегиональных различий  в бюджетной обеспеченности.

     3. Отказ от разделения централизованной  ломощи на прямые и косвенные  трансферты, составляющего возможности  для неформализованного согласования  нормативов отчислений от общефедеральных  налогов в территориальные бюджеты.

     4. Укрепление собственной налоговой  базы регионов (в том числе  за счет повышения значения  налогов на собственность) при  обеспечении соответствия регионального  и местного налогообложения общим  принципам налоговой системы  и внедрении единой методики  оценки налогового вклада регионов, стимулирующей проведение рациональной  налоговой политики на местах.

     Часть из этих мер  должна быть реализована  в рамках бюджетного процесса  1997 г. Однако в среднесрочной перспективе  одним из условий достижения финансовой стабилизации является ускоренное формирование нормативно-законодателаной базы бюджетного федерализма, включающей принятие Налогового кодекса, новой редакции Закона “Об  основах бюджетной системы и  бюджетного процесса в Российской Федерации”, Закона “Об основах бюджетных  взаимоотношений между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов  федерации и органами местного самоуправления в Российской Федерации”.

     Именно  в этих законодательных актах  должны быть реализованы как классические принципы бюджетного федерализма, так  и механизмы по их адаптации к  условиям развития экономики России, так как  четкое разграничение  предметов ведения федеральной  и местной власти позволит осуществлять своевременное и точное прогнозирование  доходной части бюджета. Действительно, современная система бюджетно-налоговых  поступлений настолько специфична и часто изменяется по отношению  к различным субъектам, поэтому  затруднительно верно планировать  ожидаемые показатели доходной части  в целом с учетом колебаний  темпов инфляции, что зачастую ведет  к неисполнению бюджета по доходам, а следовательно, и сокращению расходной  части. 
 

«... 50 % налогоплательщиков абсолютно мертвые ¾ не платят ни одного рубля»¹

А. Лившиц 

II. Анализ исполнения  федерального и  консолидированного  бюджетов 

     Экономические реформы 1992 г. Заложили фундамент налоговой  системы, отвечающей требованиям рыночной экономики. В результате этих преобразований налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на прибыль, подоходный налог и налоги на имущество, составляющие основу налоговых систем большинства  развитых стран, обеспечили в 1992 г. 80% доходов  консолидированного бюджета. В доходах  федерального бюджета удельный вес  НДС, акцизов и налога на прибыль  составил 75 %.

     Наиболее  важным достижением реформы 1992 г., несомненно, стала замена налога с оборота  на НДС и акцизы. В рыночной экономике  НДС ¾ один из наиболее устойчивых и эффективных налогов. Система его сбора сравнительно проста и защищена от инфляции, а уклонение ¾ затруднено в силу непрерывности процесса платежей и взимания его на всех стадиях движения продукции и услуг. Этот налог равномерно распределяется по всем секторам экономики и поэтому не вызывает диспропорций и искажений в сравнительных ценах, которые возникают при использовании многих других налогов. В 1992 г. Поступления НДС составили более трети доходов консолидированного и 50% доходов федерального бюджета.

     Несомненным шагом вперед явилось введение акцизов, которые заменили дифференцированные ставки прежнего налога с оборота, а  также более широкое распространение  практики декларирования доходов при  взимании подоходного налога.