Государственная служба Франции

§ 3. Государственная  служба

Во Франции государственными служащими являются все служащие государства как публичного юридического лица - его законодательных, исполнительных и судебных органов как в столице, так и за ее пределами. Помимо государственной  службы Законом 1984 г. учреждена также  публичная служба местных сообществ, регулируемая особо". Поскольку каждое публичное юридическое лицо - самостоятельный  работодатель, в правовом положении  его служащих имеются свои особенности. Примерно половина служащих государства  и местных сообществ работает в системе публичного образования  и здравоохранения. За ними по численности  следуют почтальоны и дорожные смотрители, полиция и армия. Из чисто управленческих служб крупный штат имеют только финансовые службы, главным образом  налоговые и бухгалтерские.

Штатные служащие государства  имеют постоянные должности. Их положение  стабильно. Они гарантированы от произвола администрации и находятся  под особой защитой закона. В отличие  от частного сектора на государственной  службе не действует система коллективных и индивидуальных договоров о  найме и условиях работы. Большинство  вопросов статуса государственных  служащих решается уставами (статутами), утверждаемыми законами.

Все государственные  служащие подразделяются на две большие  категории. Первую из них составляют гражданские служащие государственной  администрации, а также местных  сообществ и публичных учреждений (в том числе преподаватели  и врачи); вторую - военнослужащие, работники  судов и парламента.

Правовой статус служащих первой категории регулируется Общим  уставом служащих государства и  местных сообществ, содержащимся в  четырех законах 1983-1986 гг. Действие этого устава не распространяется на военнослужащих, служащих парламента и судов, работников публичных торгово-промышленных предприятий, которые имеют специальные  уставы.

Специальные уставы имеют  также работники служб, обеспечивающих безопасность: полиции, исправительных учреждений, авиадиспетчеров, некоторых  служб гражданской авиации, связистов  министерства внутренних дел. Чиновники  этих служб выведены частично из-под  действия Общего устава. Они не имеют, например, права на забастовку, но зато пользуются рядом материальных преимуществ.

У работников местных  сообществ, публичных служб, распределяющих недорогую жилплощадь, и публичных  больниц также есть свои уставы, во многом сходные с Общим уставом, но имеющие особенности.

В отношении каждой из более мелких категорий (корпусов - в корпус включаются служащие, выполняющие  одну и ту же работу) служащих (их около 1 тыс.) помимо Общего устава действует  свой особый устав. В некоторых из них предусмотрены изъятия из-под  действия Общего устава.

Гражданские служащие в  зависимости от важности и сложности  работы разбиты также на четыре класса (иерархические категории): А, В, С  и Д. На класс А возложена функция  выработки управленческих установок. Должностные лица этого высшего  класса обязаны обеспечить приведение административной деятельности в соответствие с общей политикой правительства, готовить правительственные законопроекты  и решения, разрабатывать инструкции, необходимые для их осуществления. На служащих класса В возложена задача реализации вышеуказанных управленческих установок. Они ведут текущую  работу, а также исполняют некоторые  специальные обязанности, требующие  административных знаний и опыта. Класс  С включает специалистов, а класс  Д - это вспомогательный персонал.

Помимо классов существуют также разряды (ступени, ранги). Гражданину, поступившему' на государственную службу, присваивается определенный разряд в зависимости от результатов  конкурсных экзаменов или других форм проверки его способностей.

Как организовано управление аппаратом служащих государства? Главным  руководящим органом в системе  государственной службы является бюджетное  управление министерства финансов, которое  занимается двумя важнейшими вопросами: штатным расписанием и оплатой  труда. Фактически второе место в  руководстве государственной службой  принадлежит главному управлению государственной  администрации и государственной  службы, занимающемуся исследованиями и координацией. Нехватка средств  и штатов не позволяет ему оказать  существенное влияние на организацию  и функционирование государственной  службы. И наконец, в каждом министерстве имеется управление кадров, которое прямо и непосредственно управляет подведомственным ему персоналом в центре и на местах.

Поступление на службу. Во Франции существует сложная система  отбора государственных служащих. В  Декларации прав человека и гражданина, ставшей частью Конституции, говорится: "Всем гражданам ввиду их равенства  перед законом открыт в равной мере доступ ко всем общественным должностям, постам и службам сообразно их способностям и без каких-либо иных различий, кроме обусловливаемых  их добродетелями и талантами".

Под равенством при поступлении  на службу имеется в виду прежде всего равенство вне зависимости  от расы, национальности, убеждений  и пола. Запрещается, например, дискриминация  по политическим взглядам. Этот принцип  сформулирован Государственным .советом  в 1954 г. в решении по делу Бареля. По этому делу госсекретарь по вопросам государственной службы отрицал  за коммунистами право на поступление  в Национальную административную школу. Госсовет, не согласившись с ним, разрешил коммунистам принять участие  в конкурсе.

В отношении религиозных  взглядов практика Госсовета представляется менее убедительной. Еще в 1912 г. в  решении по делу аббата Бутеира он согласился с министром, который  запретил аббату участвовать в конкурсе на получение ученой степени по философии  с целью занятия должности  профессора. Министр счел неприемлемым совмещение сана священника и преподавателя  философии в государственном  лицее. По-видимому, в данном случае Госсовет поступил формально, опираясь на конституционную норму о светском характере государства.

Начало процесса уравнения  полов в отношении доступа  на государственную службу было положено Госсовстом в 1936 г. в решении по делу Бобар. Затем права женщин были специально оговорены в Конституции 1946 г. и  ряде других законов. Одним из последних  среди них стал Закон 1982 г., согласно которому "не делается никакого различия между мужчинами и женщинами". Вместе с тем в нем делается оговорка, в силу которой "как  для мужчин, так и для женщин может быть организован отдельный  прием на работу в тех случаях, когда решающим условием для исполнения обязанностей является принадлежность к определенному полу".

При поступлении на службу действуют и некоторые ограничения  по возрасту, гражданству и способностям. Уставы предусматривают минимальный  и максимальный возраст для поступления  на службу. Максимальный возраст для  многих должностей составляет от 40 до 45 лет. Обладание французским гражданством обязательно только для занятия  штатных должностей. На внештатные можно принимать иностранцев. Для  занятия некоторых должностей требуется  наличие диплома, удостоверяющего  необходимый уровень квалификации. От этого уровня зависит и размер оплаты труда служащего.

На практике при поступлении  существует значительное фактическое  неравенство. Высший эшелон служащих набирается в основном из буржуазной среды. Образовались целые династии высокопоставленной чиновничьей знати. По-прежнему мало на руководящих должностях женщин. В целях уменьшения фактического неравенства законы 1983-1984 гг. учредили для поступления в Национальную административную школу места, зарезервированные  для выборных должностных лиц  местных сообществ, руководителей  ассоциаций и профсоюзов.

Общий устав предусматривает  проведение конкурса перед назначением  на должность по большинству категорий  служащих. Конкурс считается наилучшим  способом отбора кандидатов. На нем  проверяется их общая культура и  профессиональный уровень. В значительной мере конкурс позволяет обеспечить равенство шансов кандидатов, не допустить  фаворитизма.

Самые верхние и самые  нижние эшелоны служащих не подпадают  под конкурсную систему. Наверху  префекты, послы и директора министерств  назначаются распоряжением правительства. Внизу работники исполнительно-технического персонала на уровне классов С  и Д набираются с помощью тестов и экзаменов по специальности, но не по конкурсу.

Конкурс проводится либо в виде экзаменов, либо по степеням и званиям, когда сравниваются послужные  списки кандидатов. Параллельно проводятся обычно три конкурса: первый - для  выпускников вузов; второй - для кадровых служащих, которые могут даже не иметь диплома (кроме врачей, для  которых диплом обязателен); третий - для поступающих в Национальную административную школу выборных должностных  лиц местных сообществ, руководителей  ассоциаций и профсоюзов.

Организация конкурса регламентируется законом или подзаконным актом, которым определяются характер и  программа экзаменов, порядок назначения жюри и определения его состава, уточняется, как будут проводиться  три параллельных конкурса. Особым актом устанавливаются порядок  и условия проведения конкретного  конкурса на текущий год. В решении  об открытии конкурса определяются его  дата, состав жюри и перечень замещаемых должностей. Количество должностей объявляется  заранее, и изменять их перечень до следующего года могут только суды. Заранее устанавливается также  число экзаменов. Список кандидатов, допущенных к участию в конкурсе, утверждает министр или руководитель набора соответствующего корпуса служащих.

Конкурсные экзамены для зачисления на должность в  класс А направлены на выявление  обширных общих и специальных  знаний и на достижение уверенности  в том, что кандидат имеет достаточные  интеллектуальные способности и  твердый характер. Они должны свидетельствовать  об общем и профессиональном образовании  высокого уровня. Кандидаты в класс  В обязаны уметь регламентировать и оценивать, руководствуясь законами и подзаконными актами, деятельность лиц, находящихся под их управлением. Для этого от них требуется  большая гибкость, обширные общие  и профессиональные знания. Экзамены и тесты для кандидатов в класс  С должны выявить у них прежде всего специальные знания, технико-исполнительские  навыки, а не способность быть инициативными.

Жюри должно быть беспристрастным  в своих оценках, иначе результаты конкурса могут быть аннулированы судом. За этим исключением решение жюри окончательно, и администрация не вправе оспаривать его и требовать  проведения нового конкурса.

Прохождение конкурса не обязательно ведет к немедленному назначению победителя на должность. Оно  имеет своим следствием зачисление его в список на занятие вакантных  должностей. Лицам, прошедшим конкурс, обычно предоставляется возможность  поступления в соответствующее  специализированное учебное заведение  для учебы в нем в течение 2-3 лет.

Назначение на должность  осуществляется актом уполномоченного  должностного лица. Согласно ст. 13 Конституции "Президент Республики производит назначение на гражданские и военные  государственные должности". Поскольку  практически такое невозможно, то в соответствии с ордонансом 1958 г. президент назначает лишь высших должностных лиц. В остальных  случаях чиновники назначаются  премьер-министром, но чаще - министрами, а иногда префектами или руководителями местных служб министерства. Служащие регионов и департаментов назначаются  председателями соответственно региональных и генеральных советов, служащие общин - мэрами. Служащие публичных  учреждений назначаются их руководителями, т. е. директорами или председателями их административных советов.

Перед назначением на должность претендент обычно работает в учреждении в течение года стажером.

Штатный служащий может  быть уволен со службы только в случаях, предусмотренных законом.

Оплата труда. Жалование  служащих состоит из трех частей: основного  жалования, дополнительного вознаграждения и социальных льгот. Существует жесткая  система выплаты служащим основного  жалования. Оплачивается только уже  выполненная работа (ст. 20 Общего устава). Причем оплачивается работа, входящая в круг должностных обязанностей. Сделанное сверх обязанностей администрация  формально не обязана оплачивать. Уволенный или отстраненный от работы служащий не вправе претендовать на выплату  ему жалования за время вынужденного прогула. Он имеет право на получение  возмещения лишь при наличии вины администрации. Если после отстранения  потерпевший где-то работал, то суммы  жалования по новому месту работы будут учтены при определении  размера возмещения нанесенного  ему ущерба. Наконец, в случае забастовки служащие не получают жалование за каждый день забастовки, даже неполный. Закон требует также, чтобы служащий выполнял свои обязанности хорошо, иначе он может потерять право  на вознаграждение. Вместе с тем  служащий не может уклоняться от получения  жалования. Он обязан его получить, ибо этого требует престиж  государственной службы.

Размер жалования  для различных разрядов служащих определяется тарифной сеткой, введенной  в 194&-1947 гг. как для гражданских  служащих, так и для военных. Эта  тарифная сетка представляет собой  систему должностных эквивалентов. Увеличение жалования части служащих сказывается на бюджете всей службы и даже на национальном бюджете, поскольку это ведет, например, к увеличению размера пенсий. За последние десятилетия произошло существенное сокращение разрыва между самыми высокими и самыми низкими размерами окладов. Если в начале века соотношение между ними было 20:1, то в начале 80-х годов оно сократилось до 5:1. Разрыв уменьшился настолько, что часто администрация ищет обходные пути для увеличения жалования высокопоставленным чиновникам. Работники технических и финансовых специальностей, в частности инженеры и сотрудники финансовых служб, получают больше, чем чисто административные чиновники. Служащие местных сообществ обычно получают меньше, чем служащие государства.

В начале карьеры служащие получают, как правило, меньше, чем  работники государственных хозяйственных  предприятий и тем более частных  фирм. Но с годами жалование государственного служащего непрерывно растет и в  конце службы он получает обычно больше. Это обеспечивает стабильность положения  чиновников государства, их уверенность  в завтрашнем дне.