Государственная служба во Франции

ВВЕДЕНИЕ 

     Государственная (публичная) служба во Франции включает государственную, местную и медицинскую  службы. На государственной службе занято около 2 млн. человек, местной  – 1,4 млн. и медицинской – 0,8 млн.

     Местная публичная служба начала формироваться  во Франции в середине 1980-х годов. Законами от 13 июля 1983 года и от 26 января 1984 г. для государственной и местной  служб был установлен единый табель классификации персонала, должностей и чинов.

     Французская система администрации во многом представляла для России нечто вроде  недостижимого идеала упорядоченной  государственной организации. И  во многом организации госслужбы  в России и Франции были похожи (внешними чертами), особенно в некоторые  исторические периоды.

     Изучение  бюрократической системы Франции, уходящей корнями во времена абсолютизма, единой централизованной административной системы, позволяет сделать выводы о некоторой преемственности  российской госслужбы.

     Целью исследования является изучение особенностей организации госслужбы во Франции.

     Задачи, требующие подробнейшего рассмотрения, следующие:

     1.Законодательная  основа госслужбы во Франции;

     2.Понятие  и категории госслужащих;

     3.Процесс службы: конкурсный отбор, поступление на службу, прохождение карьеры, прекращение службы;

     4. Правовой статус госслужащего;

     5.Руководство государственной службой. 
 
 

     ГЛАВА 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ВО ФРАНЦИИ 

     Французское законодательство достаточно полно  и четко регулирует организацию  государственной службы. Ее основные принципы закреплены в Конституции 1958 года, а также в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и  в Преамбуле Конституции 1946 года. Статья 34 Конституции 1958 года относит "установление категорий публичных  учреждений" и "основных гарантий, предоставляемых гражданским и  военным государственным служащим" к сфере законодательного регулирования. Декларация прав человека и гражданина провозглашает принцип равного  доступа граждан к публичной  службе (ст. 6), а Преамбула Конституции 1946 г. – свободное определение  условий труда и право на забастовку. ¹

     Отдельное место в механизме нормативно-правового  регулирования публичной службы занимают статуты – нормативные  акты, регулирующие правовое положение  чиновников. Различают общий, особые и специальные статуты. Общий  статут публичной службы применяется  ко всем чиновникам. Его положения  содержатся в четырех законах: Закон  от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников; Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения статута о  центральной публичной службе; Закон  от 26 января 1984 г., содержащий положения  о местной публичной службе; Закон  от 6 января 1986 г., содержащий положения  статута о государственной медицинской  службе.

     Кроме того, существуют и особые статуты, регламентирующие специфику применения общего статута к служащим, входящим в определенный штат (корпус) чиновников). В них, как правило, фиксируются  функциональные обязанности служащих, условия и порядок принятия на службу, продвижение по службе и  присвоение соответствующих чинов  и рангов. Особые статуты принимаются  декретом Государственного совета после консультации с Высшим советом центральной государственной службы.

     Ряд принципиальных положений, касающихся государственной службы, содержится в решениях Конституционного совета.

     ГЛАВА 2.ПОНЯТИЕ  И КАТЕГОРИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ  СЛУЖАЩИХ. 

     Во  французском законодательстве отсутствует  определение понятия «государственный служащий». Закон от 13 июля 1983 года определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. Это гражданские служащие центральной  государственной администрации  и администрации регионов департаментов, коммун и их учреждений, за исключением  служащих палат парламента и судей  общих судов.

     По  французскому праву чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в штат и получившее ранг в административной иерархии. Госслужащий  – понятие более широкое: это  лицо, основной деятельностью которого является участие в несении административной службы в пользу госоргана. Таким  образом, все чиновники – госслужащие, но не все госслужащие – чиновники. Если чиновник по определению связан с госслужбой на всю профессиональную жизнь фактом включения его в  штат и присвоения ему ранга, то другие категории госслужащих рассматриваются  как люди временные или, во всяком случае, не до конца интегрированные  в систему. К таким категориям относятся:

1. Почасовики, т.е. лица, нанятые для выполнения определенной ограниченной задачи (исследования, разработки, обучение и т.п.) на условиях повременной оплаты в соответствии с расценками госслужбы, но не более чем на 120 часов в месяц;
2. Работники по контракту, нанимаемые на 3-х летний срок с возможностью однократного его продления на должности, как правило, либо технические, узкоспециальные, либо возникшие лишь недавно и потому еще не включенные в штат. Сам контракт может носить характер либо административно-правовой, если предполагается участие служащего в отправлении каких-либо управленческих функций, либо частноправовой;
3. Помощники – служащие, нанятые без контракта, т.е. односторонним решением администрации для выполнения временной работы; на практике это обходной маневр, позволяющий обойти нормы права госслужбы; помощник не пользуется защитой ни статута госслужбы, ни трудового права;
4. Чиновники-стажеры, т.е. служащие, назначенные на постоянную должность, но с испытательным сроком от 6 месяцев до 2 лет; по итогам стажировки они сдают тесты, после чего могут быть зачислены в штат, уволены, либо статус категорий служащих как бы «второго сорта», которые хотя и работают в госаппарате, но не имеют гарантий и привилегий, предусмотренных статутом чиновника.²

     Таким образом, правовая доктрина и административная практика различают понятия "служащий" и "чиновник". Правовое положение  чиновника характеризует включение  на постоянной основе в штат государственного органа на должность, соответствующую  его чину (рангу) в административной иерархии. ³

     Важным  понятием является штат (корпус) – объединение  чиновников, выполняющих примерно одинаковую работу (гражданские администраторы, инспекторы казначейства, учителя и  др.). В системе центральной госслужбы  Франции существует около тысячи штатов (корпусов). В зависимости  от выполняемых функций и условий  поступления на госслужбу чиновничество  внутри штата (корпуса) подразделяется на четыре категории: A, B, C, D. Каждая определяется уровнем найма и характером исполняемых функций.

     Высшая  – A – объединяет штаты чиновников с магистерской степенью, выполняющих функции по разработке концепций и руководству (атташе, гражданские администраторы и пр.). В категорию B входят чиновники среднего звена, имеющие диплом бакалавра или равноценные (административные секретари, контролеры и пр.). Последующие две категории охватывают работников практического уровня с более низким образованием, при этом категория D постепенно сокращается.

     Как правило, вся карьера чиновника  проходит внутри одной категории. Переход  в более высокую, скорее, исключение. Каждой категории соответствует  индексированная классификация, определяющая минимальный и максимальный оклады входящих в нее чиновников.

     Каждая  категория охватывает несколько  рангов. Ранги – основное звено  карьерной классификации. Это звание, дающее его владельцу право на занятие ряда соответствующих рангу  должностей, является для чиновника  важной гарантией стабильности его  положения, его защитой от превратностей  административной жизни. Иногда ранги  называют классами. Каждый ранг делится  на ступени, и вся карьера чиновника  проходит, как правило, через повышение  ступеней и рангов.

     Должность – понятие, отдельное от ранга. Это  конкретная рабочая позиция и  соответствующая ей ставка в бюджетном  расписании. Административный орган  самостоятельно назначает чиновника  на должность, соответствующую его  рангу. Каждому рангу соответствует  ряд должностей.

     ГЛАВА 3.ПРОЦЕСС  СЛУЖБЫ 

     Принцип равного доступа, закрепленный в  Конституции, предполагает запрет любой  дискриминации на основании пола, убеждений или взглядов кандидата. Однако этот принцип не является абсолютным. Если кандидат выражает несовместимые  с должностью, на которую он претендует, взгляды, это служит основанием для  отклонения его кандидатуры. В целом  же Закон устанавливает пять условий  допуска: наличие французского гражданства, обладание политическими правами, соблюдение законов, положительное  отношение к законам о службе в армии, а также физическая пригодность  для данной работы. Соблюдение принципа равного доступа контролируется судом, и поэтому на практике, кроме  кандидатов, не удовлетворяющих требованиям  закона и статута, отсеиваются лишь умственно отсталые либо явно безнравственные  лица.

     Допуск  к государственной службе определяется принципом равенства, закрепленном в статье 6 Декларации прав человека и гражданина, согласно которой все граждане «в равной мере допускаются ко всем постам, публичным должностям и занятиям сообразно их способностям без каких-либо иных различий, кроме тех, которые обусловлены их добродетелями и талантами». Законодательно запрещается дискриминация при приеме на службу по признакам пола. Предпочтение при приеме на службу мужчинам или женщинам делается только исходя из специфики службы. На основании принципа свободы мнения и совести, провозглашенного Декларацией прав человека и гражданина, не допускаются ограничения при допуске к государственной службе по мотивам политического, философского или религиозного характера. Кроме того, особые статуты, конкретизируя общий статут, могут содержать особые условия приема на службу в конкретный персонал. Как правило, они касаются возраста, образования и стажа службы. Что касается возраста, то обычно закрепляется максимальный возраст. Применительно к служащим категории A он составляет обычно 35 лет, категорий B,C и D – 45 лет.

     Конкурсный  отбор

     Конкурс считается наиболее демократичной  процедурой, обеспечивающей соблюдение принципа равного доступа, а также  наиболее эффективным способом отбора, поскольку позволяет выделить самых  способных, основываясь на их заслугах и талантах.

     Закон определяет конкурс как способ распределения ограниченного числа госдолжностей посредством испытаний, позволяющих независимому коллегиальному органу – жюри – классифицировать конкурсантов по их заслугам для последующего назначения на должности. Конкурс открывается постановлением соответствующего министра и может быть по его усмотрению объявлен либо исключительно «внешним» (еще его называют «учебным»), т.е. предназначенным только для кандидатов, лишь предполагающих поступить на госслужбу, либо «внутренним» или «конкурсом чиновником» , т.е. для продвижения служащих, уже имеющих определенный стаж, либо смешанным, открытым и для тех, и для других, что на практике чаще всего и делают. Постановление об открытии конкурса должно быть предано широкой огласке, достаточность которой определяет Административный суд.

     Жюри  образует орган, обладающий полномочиями назначать на открывающиеся должности. Оно должно быть беспристрастным и подчиняться регламенту конкурса. По результатам испытаний жюри составляет список пригодных, с точки зрения, кандидатов, ранжируя их в соответствии с полученными оценками. Оно вправе вообще не одобрить ни одного кандидата либо представить дополнительный список. Этим полномочия жюри исчерпываются. Его положительная рекомендация дает лишь возможность, а не право получить должность.

     Само  назначение проводится органом или  лицом, объявившим конкурс. Организатор  конкурса должен учитывать рекомендации жюри: придерживаться представленного жюри списка, а также установленной им ранжировки кандидатов, но в принципе может и вообще отказаться от назначения кого-либо на должность. Лицо, получившее назначение, не сразу приобретает статус чиновника, а получает должность-стажера либо ученика.

     Административный  суд контролирует законность конкурсов и производимых по их итогам назначений. Любой участник конкурса имеет право обжаловать его результаты. Если жалоба признана правомерной, то итоги конкурса аннулируются, и он проводится заново.

     Принцип конкурса не является универсальным. Закон  и общий статут допускают и  другие процедуры – использование  списков пригодности, профессиональные экзамены или даже в некоторых  случаях произвольный выбор. Есть перечень высших должностей, назначение на которые  производится по решению правительства. Это так называемые политические должности – генеральный секретарь, префект, посол и пр. Этот перечень не является исчерпывающим и может  дополняться правительством с согласия суда. Это дает правительству большую  свободу в назначениях. Но лицо, назначенное  подобным образом и не состоявшее до тех пор на госслужбе, посредством  такого назначения статуса чиновника  не приобретает.