GR как политический институт

Корпоратистская модель представительства интересов предполагает наличие немногочисленных функционально упорядоченных, выстроенных по иерархическому принципу групп интересов. В рамках данной модели государство заключает соглашение с отдельной группой, делегируя ей монопольное право на представительство определенного интереса в обмен на лояльность указанной группы и возможность влиять на определение представляемого данной группой интереса (Лоббизм в России, 1995, с. 9). В результате происходит «соучастие» организованных интересов в процессах государственного управления, в рамках которого принятие и реализация государственных решений «не сводится к чисто внешнему воздействию организованных групп на государственную власть», но «имеет место гораздо более сложное взаимодействие сторон, в ходе которого каждая из них не просто участвует в выработке и принятии того или иного решения, но и берет на себя обязательства непосредственно содействовать его реализации» (см.: Перегудов, 1994). Корпоратистская модель представительства интересов представляет собой «особый тип участия больших организованных групп в выработке государственной политики … [отличающийся] высоким уровнем межгрупповой кооперации» (Г. Лембрух) (см.: Шмиттер, 1997, с. 15), где составные части системы представительства интересов «организованы в несколько особых, принудительных, неконкурентных, иерархически упорядоченных, функционально различных разрядов, официально признанных или разрешенных (а то и просто созданных) государством, наделяющим их монополией на представительство в своей области в обмен на известный контроль за подбором лидеров и артикуляцией требований и приверженностей» (Шмиттер, 1997, с. 15).

5. Принципы организации и функционирования бюрократического аппарата. Бюрократия, являясь «правительственной машиной, с помощью которой осуществляется политика» (Административное право.., 2003, с. 29), не имеет отношения к процессам выработки политического курса. Но очевидно, что недостаточно принять то или иное политическое решение, его необходимо осуществить. Еще В. Вильсон писал, что проблема состоит не только в том, «кто будет писать закон и каким он будет», но и в том, «как закон будет проводиться в жизнь научными методами, без проволочек и в кратчайшие сроки, одинаково для всех…». В. Вильсон подчеркивал, что «становится все труднее и труднее заставить конституционные законы работать, чем их разрабатывать» (Вильсон, 2003, с. 26). В большинстве современных обществ данная проблема приобрела еще более острый характер. Так, практически исключительно бюрократия занимается проведением в жизнь государственной политики. При исполнении данной функции она обладает определенной (весьма большой) свободой действий. Дело в том, что политическое решение имеет самый общий характер и может «эффективно осуществляться только в том случае, если чиновники проработают его детали и определят пути воплощения. Проведение и претворение в жизнь политического курса обычно зависит от того, как он будет проинтерпретирован бюрократией, а также от того, насколько активно и эффективно она будет реализовывать этот курс на практике» (Алмонд, Пауэлл, Стром, Далтон, 2002, с. 219). Итак, характеристики бюрократического аппарата сильнейшим образом влияют на процессы выработки и осуществления государственной политики.

Необходимо  еще раз подчеркнуть, что доскональное знание процессов выработки государственной  политики крайне важно для построения эффективных связей с правительством, так как позволяет, во-первых, выявить  ключевые субъекты (персоны, институты) в процессах формирования и реализации политического курса по интересующему вопросу, и, во-вторых, выбрать наиболее адекватные формы и методы лоббирования указанных субъектов для достижения своих целей.

Лоббирование представляет собой «воздействие на формирование или осуществление государственной политики» (Политика, 2001, с. 301) и включает «любую деятельность организаций, влияющую на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами принять ответственность за власть в стране» (Ильичева, 2000, с. 100).

Возможности той или иной группы эффективно лоббировать  свои интересы определяются как общим  политическим весом данной группы (очевидно, что крупные бизнес-ассоциации, общенациональные профсоюзы политически более значимы, чем спортивные союзы или общества коллекционеров), так и наличием:

– организационных ресурсов (крупные  группы сильнее мелких, хорошо организованные и сплоченные сильнее аморфных и недисциплинированных и т. д.);

– экономических ресурсов (современный  лоббизм требует больших финансовых вложений (в США в 1998 г. группы интересов  израсходовали на лоббирование 1,42 млрд дол.; только производители сигарет  и табака затратили на указанные цели более 67 млн дол.) (Аги, Кэмерон, Олт, Уилкокс, 2004, с. 365; Сайтэл, 2002, с. 503);

– информационных ресурсов (в последнее  время лоббизм приобретает все  более публичный характер, проявляясь в виде давления через СМИ);

– набора санкций против правительства и конкурирующих групп (для профсоюзов это возможность организовать забастовку, для ассоциаций бизнеса — дезорганизация экономических процессов и т. д.) (Голосов, 2001, с. 140–141; Лоббизм в России, 1995, с. 7).

Наиболее  влиятельными лоббирующими группами в Вашингтоне, согласно данным журнала “Fortune”, признаны Американская ассоциация пенсионеров, Американско-израильский общественный комитет, Национальная федерация независимого бизнеса и Национальная стрелковая ассоциация (Аги, Кэмерон, Олт, Уилкокс, 2003, с. 364).

Традиционно типология лоббирования предполагает выделение правотворческого (лоббизм  в законодательных органах через  нормативные акты) и правоприменительного (лоббизм через акты применения права) лоббизма; политического, социального, экономического, правового и т. п. лоббизма (исходя из характера представляемых интересов); краткосрочного и постоянного лоббизма (исходя из времени действия) и т. п. (Малько, 1995, с. 60–61). Однако наиболее важным является разграничение трех форм лоббизма: «прямого», «косвенного» и «внутреннего».

«Прямой» лоббизм предполагает непосредственные («лицом к лицу») контакты представителей групп интересов с представителями институтов государственной власти в целях достижения нужных лоббирующей стороне решений. Прямое лоббирование включает самые разнообразные формы: организацию каналов связи для общения, назначение и проведение встреч с законодателями и представителями администрации, персональные письма и телефонные звонки, налаживание неформальных отношений, установление клиентелистских и коррупционных связей и пр. (Секват, 2001, с. 278). Доминирующей тенденцией в сфере представительства интересов является переход от «коррупции к информации» (см.: Дюверже, 2000), в результате чего основным методом прямого лоббирования на сегодняшний день стало информирование тех людей, которые ответственны за принятие решений. К. Миллер пишет по этому поводу: «Нельзя ожидать от законодателей того, чтобы они были экспертами во всех сферах деятельности, на которые оказывают влияние принимаемые ими решения. Поэтому законодатели часто бывают благодарны лоббистам за то, что те предоставляют им достоверную информацию, на основании которой они могут выработать свою позицию по отношению к предложенному законопроекту» (см.: Харрисон, 2003, с. 301).

Фактически  «конкурирующие лоббистские усилия часто взаимно уничтожают друг друга», в результате чего «лоббисты, представляющие все стороны вопроса, “в действительности даже приносят пользу, демонстрируя занятым  законодателям достоинства и  скрытые изъяны сложного законопроекта”» (Аги, Кэмерон, Олт, Уилкокс, 2004, с. 365). Таким образом, «владение уникальной, специфической, почерпнутой из новейшей социальной практики информацией», близость к «важнейшим сферам жизни общества, к реальным профессиональным, экономическим, социальным и иным заботам» членов тех групп, интересы которых они представляют, делает лоббистов «желанными партнерами по переговорам для всех представителей государственной власти» (Вяткин, 1993, с. 180).

«Косвенный» лоббизм предполагает влияние на процесс принятия политических решений посредством мобилизации общественного мнения в пользу (или против) той или иной позиции. Косвенное лоббирование включает следующие формы: реклама в поддержку своей позиции; организация кампаний телефонных звонков; массовая рассылка писем, факсов, сообщений по электронной почте; организация публикаций в средствах массовой информации; мобилизация профсоюзов, религиозных организаций и местных ассоциаций в поддержку своих взглядов; организация пресс-конференций, публичных встреч, сбора подписей, демонстраций, пикетов и т. д. (Аги, Кэмерон, Олт, Уилкокс, 2004, с. 367–368; Харрисон, 2003, с. 301; Секват, 2001, с. 278–279; Семененко, 2001, с. 51–52).

Значение  косвенного лоббизма в современной  политике трудно переоценить. Так, Торговая палата США еженедельно выпускает радиопрограмму «В чем проблема?» (ее транслируют более 90 станций) и ежемесячную телепередачу «Предпринимательство», которая идет по 100 телевизионным каналам. 500 периодических изданий публикуют еженедельные обзоры «Голос бизнесмена» за подписью президента Торговой палаты (Почепцов, 1999, с. 375). Американская ассоциация банкиров наняла фирму “Bonner and Associates”, которая создала чрезвычайно сложную систему коммуникаций, включающую телефонные и компьютерные базы данных, способную в течение нескольких часов позвонить или разослать письма тысячам граждан, чтобы провалить билль Конгресса, понижающий уровень процентов по кредитным картам. Фирма инициировала 10 тыс. телефонных звонков от граждан и лидеров местных общин десяти членам Банковского комитета Палаты, в результате чего билль «умер» в стенах комитета (Аги, Кэмерон, Олт, Уилкокс, 2004, с. 368).

Хрестоматийным  примером успешного применения косвенного лоббизма стала информационная кампания против реформы здравоохранения в США, инициированная Б. Клинтоном. Первоначально программа указанной реформы нашла широкую общественную поддержку. По данным Института Гэллапа, 68% респондентов сказали, что они были «совершенно уверены или скорее уверены», что план Клинтона «сделать здравоохранение доступным каждому» будет успешно осуществлен. Но нашлась группа специальных интересов, которая выявила проблемы и опасности реформы. Реализация плана оставила бы не у дел около 300 средних и мелких компаний медицинского страхования. Через свой профсоюз (Американскую ассоциацию медицинского страхования) эти структуры начали кампанию по защите своего бизнеса. Оценив традиционные усилия по лоббированию как бесперспективные, ассоциация решила мобилизовать на местах поддержку населения всей страны, чтобы надавить на политиков и изменить или отменить предложение Клинтона.

Предпринятые  усилия включали телефонные контакты, прямую почтовую рассылку и сплочение  лидеров общественного мнения на местном уровне. Но самым важным и заметным компонентом кампании была серия телевизионных роликов, стоившая 17 млн дол., которая изображала неких Гарри и Луизу (мифическую американскую пару), узнавших, как неблагоприятно повлияет на их жизнь план Клинтона. Избранная стратегия принесла свои плоды. Проведенная ассоциацией кампания снизила поддержку плана Клинтона до 30% и подняла оппозицию плану до 60%. В результате реформа здравоохранения так и не была осуществлена (Годдард, 2002, с. 211–213).

«Внутренний» лоббизм предполагает, что групповые интересы отстаивают те, кто работает или имеет непосредственный доступ к органам государственной власти. Данный тип лоббизма возникает, когда та или иная группа интересов имеет устойчивые отношения с действующими или бывшими политиками и чиновниками, которые делают капитал на своих связях и берут большие деньги за то, что обычно называют «торговлей влиянием в розницу» (“influence pedding”). К сожалению, в нашей стране такой тип лоббизма весьма распространен. В этой связи симптоматично заявление одного крупного российского предпринимателя о том, что «все те, кто сегодня успешен в бизнесе, все без исключения находятся в тех или иных взаимоотношениях с властью, с конкретными людьми» (см.: Бунин, 1996, с. 18). Да и само значение термина «олигарх» в условиях современной России подразумевает не столько просто представителя крупного бизнеса, сколько предпринимателя, как точно подметил Б. Немцов, «который разбогател не потому, что хорошо работает, а потому, что имеет неофициальные контакты с властью либо в форме ее злоупотреблений, либо еще в более криминальной (форме. — П. А.)» (цит. по: Мухин, 2001, с. 4). Критерием принадлежности к «олигархии» является «использование приближенности к власти — на постоянной основе или временно» (Мухин, 2001, с. 5).

Мы  можем говорить о внутреннем лоббизме, когда бюрократические группы отстаивают свои интересы в процессе выработки политического курса. В качестве примера можно привести влияние военно-промышленного комплекса США на процессы выработки национальной оборонной политики и определение военных расходов (Современные США, 1988, с. 368–369). Однако наиболее остро проблема представительства интересов институциональных бюрократических структур встает в авторитарных режимах, где различные фракции бюрократического аппарата и группировки военных контролируют значительные административные и экономические ресурсы и, как следствие, приобретают громадное политическое влияние (см.: Алмонд, Пауэлл, Стром, Далтон, 2002, с. 133–134).