GR как политический институт

Доминирующей  тенденцией политического развития современных демократических государств является становление общественно-политической модели правления(“social-political governance”). Данная модель правления основывается на идеях ведущих ученых (Р. Даль, А. Этциони, Ф. Кауфман, Г. Мэйджон, В. Остром, Дж. Куман и др.) (см.: Dahl, Lindblom, 1953; Etzioni, 1986; Kaufmann, 1986; Kooiman, 1993) и представляет собой новую форму взаимодействия государства и гражданского общества в процессе выработки и реализации государственной политики, в рамках которой происходит переплетение государственного и частного секторов, сотрудничество, со-регуляция, со-производство и со-руководство представителей государственных и частных организаций на национальном, региональном и местном уровнях. Подобное взаимодействие строится на признании всеобщей взаимозависимости: никто — ни отдельный человек, ни организация, ни государство в целом — не владеют всей информацией, необходимой для того, чтобы разрешать комплексные и разнообразные проблемы, никто не может в одиночку провести принятое решение в жизнь, никто не обладает достаточным потенциалом к действию, чтобы доминировать безусловно в процессах выработки и реализации политического курса. Принцип минимального вмешательства государства и лозунг «чем меньше централизованного управления, тем лучше, и пусть проблемы решаются сами собой», используемый нередко некоторыми представителями как государственного, так и частного секторов, теперь сменяется новым — «давайте сотрудничать». Таким образом, управление становится не односторонним, а двухсторонним и даже многосторонним процессом. Изменяются не просто границы между государством и обществом, но и сама природа их взаимодействия. Уже невозможно сказать, где заканчивается одно и начинается другое (Кооиман, 2001, с. 330–333).

Важно подчеркнуть, что становление модели общественно-политического правления  предполагает формирование эффективной  системы социально-политического  взаимодействия, которая не ограничивается традиционными институтами репрезентативной демократии (выборы, партии), но предполагает постоянное и максимально активное включение субъектов гражданского общества в процессы выработки и реализации политических решений. В этой связи особую актуальность приобретает GR как институт социально-политического взаимодействия.

GR (связи с правительством –  от англ. “Government Relations”) представляет  собой деятельность по выстраиванию  отношений между различными общественными  группами (бизнес-структурами, профессиональными  союзами, добровольческими организациями и пр.) и государственной властью, включающую в себя сбор и обработку информации о деятельности правительства, подготовку и распространение информации о позициях представляемых групп, влияние на процессы принятия политических и административных решений (лоббизм) (Аги, Кэмерон, Олт, Уилкокс, 2004, с. 362–363).

Появление и актуализация связей с правительством (GR) как сферы социального взаимодействия объясняются двумя взаимосвязанными процессами: во-первых, усложнением  внутренней структуры современных обществ (социальная дифференциация, специализация и т. д.), сопровождающимся выявлением множества партикулярных интересов и формированием на их основе различных групп интересов, и, во-вторых, усилением государственного вмешательства во все сферы жизни общества, расширением законодательной и административной активности правительства, которая стала непосредственно затрагивать интересы подавляющего большинства общественных групп. На этой основе сформировалась проблематика связей с правительством (GR), т. е. взаимодействия указанных групп интересов и органов государственной власти, влияния групп интересов на формирование государственной политики.

Социальное  значение института связей с правительством (GR) заключается в том, что он, дополняя традиционные для репрезентативной демократии системы территориального и партийного представительства, способствует вовлечению в процессы выработки и принятия политических решений всего множества самых разнообразных общественных групп интересов, что обеспечивает формирование гармоничной и максимально сбалансированной государственной политики.

Партикулярное значение института связей с правительством (GR) состоит в том, что в условиях все возрастающего влияния государства  на все сферы жизни общества реализация целей тех или иных общественных групп возможна лишь при условии выстраивания системы эффективного взаимодействия с органами государственной власти. В этой связи постоянно растет спрос на профессиональные услуги в сфере связей с правительством (GR). Указанные услуги предоставляют самые различные организации: юридические фирмы, PR-агентства, агентства по общественным делам (“public affairs agencies”), профессиональные лоббистские структуры и т. д. Данная сфера превратилась в полномасштабную индустрию. Так, в США в области связей с правительством и лоббирования занято 80–100 тыс. человек (Лозанский, 2004, с. 196; Харрисон, 2003, с. 300), а суммарные затраты на данную деятельность превышают 1,5 млрд дол. в год (Секват, 2001, с. 280).

Основные  задачи, стоящие перед организациями, специализирующимися на связях с правительством (GR), сводятся к следующему: совершенствовать отношения с сотрудниками правительственных учреждений; наблюдать за работой правительственных органов, которая может затронуть интересы представляемых групп; оказывать влияние на формирование законодательства, которое может отразиться на интересах представляемых групп; способствовать участию представляемых групп в работе правительства на всех уровнях; разъяснять представителям правительственных учреждений, в чем состоит деятельность представляемых групп (Сайтэл, 2002, с. 503).

Характерной особенностью фирм, занимающихся GR, является то, что они создаются, в основном, лицами, ушедшими с государственной  службы и намеренными использовать приобретенный там опыт и связи  на лоббистском поприще. Подобные связи часто определяют и специализацию данной фирмы, что, в свою очередь, привлекает соответствующую клиентуру (Лозанский, 2004, с. 197). Так, хорошим примером может служить влиятельная американская фирма по работе с общественностью “Powell Tate”. Президент данной фирмы — Шила Тейт, работавшая пресс-секретарем Н. Рейган и временным пресс-секретарем президента Буша-старшего после избрания в 1988 г. Партнер Тейт — Джоди Пауэлл, бывший пресс-секретарь президента Картера. «Вместе они близко и неформально знают ключевых законотворцев как из числа республиканцев, так и из демократов, а также основных журналистов, освещающих дела Капитолия» (Аги, Кэмерон, Олт, Уилкокс, 2004, с. 365).

Участие бывших политиков, чиновников и просто близких к властным структурам людей в деятельности фирм, специализирующихся на связях с правительством, не является удивительным. Данное обстоятельство объясняется тем, что выстраивание эффективных отношений с правительством невозможно без знания принципов организации и функционирования основных политических и административных институтов (как формальной, так и неформальной практики). Можно сказать, чтоэффективность GR основывается на двух базовых компонентах: понимании процессов выработки государственной политики и знании (в том числе и практическом) механизмов влияния на процессы выработки государственной политики (технологий лоббирования).

Государственная политика выступает как результат функционирования политической системы и включает в себя все властные решения. Выработка государственной политики, являясь ключевым моментом политического процесса, представляет собой преобразование социальных интересов и требований во властные государственные решения. Общая схема выработки государственной политики может быть представлена следующим образом: на первом этапе производится артикуляция интересов различными общественными группами; на втором этапе происходит агрегация (объединение) интересов в альтернативные политические (как правило, в партийные) программы; на третьем этапе осуществляется определение политического курса в рамках государственных институтов; четвертый этап предполагает реализацию выбранного курса государственной бюрократией.

В целом указанный процесс осуществляется в соответствии с установленными в конкретном обществе принципами и правилами, которые определяют, каким образом должны приниматься политические решения, учреждают институты, наделенные властными полномочиями в той или иной сфере, в том или ином объеме, предоставляют особым институтам или группам возможность влиять на процесс выработки политического курса и т. д. (Алмонд, Пауэлл, Стром, Далтон, 2002, с. 81–82, 187–189, 239; Аг, 1995, с. 61).

Характер  процесса выработки государственной  политики в наибольшей степени определяется следующими факторами.

1. Специфика разделения властных полномочий между основными политическими институтами. В авторитарных политических режимах монополия по принятию политических решений присваивается определенными социальными институтами или общественными группами (доминирующая партия, военная хунта, правящая династия и т. п.). В демократических странах процесс выработки государственной политики строится на рассредоточении властных полномочий по принятию политических решений между основными политическими институтами.

Существует несколько моделей подобного разделения полномочий: парламентский режим (парламент наделен широкими властными полномочиями, правительство подотчетно парламенту, глава государства имеет весьма ограниченные полномочия), президентский режим (глава государства имеет широкие властные полномочия, правительство подотчетно главе государства), полупрезидентский режим (сохраняется баланс полномочий между главой государства и парламентом, правительство подотчетно парламенту и главе государства) (Алмонд, Пауэлл, Стром, Далтон, 2002, с. 196–201; Политическая социология, 2000, с. 199–200). Кроме того, необходимо учитывать и вертикальный срез разделения властных полномочий, в рамках которого выделяются унитарные, федеративные и конфедеративные системы.

2. Принципы организации и функционирования основных политических институтов.Специфика выработки государственной политики определяется не только формулой разделения властных полномочий между основными политическими институтами, но и правилами принятия политических решений внутри данных институтов. Так, например, «в большинстве современных законодательных палат используются эгалитарные правила голосования, другими словами, голоса каждого из членов законодательного органа равны… в правительственных департаментах… процесс принятия решений носит иерархический характер, причем предполагается, что каждый поступает согласно указанию своего вышестоящего начальника», зачастую «в расчет принимается лишь голос человека, находящегося на самом верху (скажем, министра)» (Алмонд, Пауэлл, Стром, Далтон, 2002, с. 189–190). В этой связи крайне важно учитывать при анализе процессов выработки государственной политики такие факторы, как структуру и принципы организации парламента, правила парламентской процедуры, структуру и порядок организации правительства и т. д.

3. Параметры партийной системы. В современных обществах политические партии, занимая позицию посредника между обществом и государством и осуществляя функцию агрегации интересов (т.е. согласования и соединения политических требований индивидов и групп в партийные программы), оказывают существенное (в некоторых случаях и доминирующее) влияние на процессы выработки государственной политики. Еще М. Дюверже писал о том, что «развитие партий коренным образом видоизменяет структуру политических режимов», указывая на то, что классические различия между президентскими и парламентскими режимами «имеют тенденцию уйти в прошлое», так как «понятия кабинета министров, вопроса о доверии, политической ответственности, роспуска парламента больше не имеют одного и того же значения в двухпартийной и многопартийной системах» (Дюверже, 2000, с. 427–428). До настоящего времени считается практически общепризнанным положение о фундаментальном различии в процессах выработки курса в однопартийных, двухпартийных и многопартийных политических системах. Современные исследователи развивают указанное положение, подчеркивая, что наряду с количеством партий важным является и характер межпартийного взаимодействия (в консенсусных и конфликтных партийных системах, картельных партиях и т. д.).

4. Правила включения групп интересов в процессы выработки государственной политики. В условиях современных обществ группы интересов оказывают значительное воздействие на процессы выработки государственной политики. Специфика указанного воздействия определяется характером взаимоотношений государства и групп интересов. Традиционно выделяются две основные модели взаимодействия государства и групп интересов в процессах выработки политического курса: плюралистическая и корпоратистская.

Плюралистическая модель представительства интересов предполагает наличие множества свободно возникающих, независимых от государства, не обладающих монополией на представительство интересов в той или иной сфере, конкурирующих между собой и не организованных в иерархическую систему групп интересов (Лоббизм в России, 1995, с. 9). В рамках данной модели происходит «рассредоточение центров аккумуляции и артикуляции разнообразных интересов внутри гражданского общества и представительства этих интересов в политической сфере» (Политический плюрализм, 1992, с. 51).

В результате этого «неопределенное  множество сложных, добровольных, конкурирующих, неиерархичных и самоопределяющихся (как относительно типа, так и  сферы интересов) образований, которые  специально не лицензируются, не признаются, не субсидируются или каким-либо образом не контролируются (в отношении выбора лидерства или выражения интересов) государством и которые не стремятся к монополии репрезентационной активности среди соответствующих образований» (см.: Сморгунов, 2002, с. 97), конкурируют друг с другом и борются за политическое и общественное влияние в форме «конструктивной деятельности, строящейся на компромиссах с целью достижения удовлетворяющего всех результата» (Что такое демократия, 1992, с. 45), где решения власти есть лишь равнодействующая влияния разных групп. В случае если «политическое влияние отдельных групп возрастает несоразмерно с их реальной общественной значимостью, а политика, которую проводит правительство под давлением этих групп, не соответствует воле большинства… автоматически возрастает численность оппозиционно настроенных групп, ставящих правительство перед выбором — либо изменение или корректировка официального курса, либо утрата общественной поддержки и отстранение от власти» (Золотарева, 1999, с. 68). Таким образом, в плюралистической модели представительства интересов «государственные институты являются выразителями баланса интересов различных групп, пронизывающих общество сверху донизу» (А. Бентли), и «ни одна из групп не в состоянии полностью подчинить своим интересам государственную политику» (Д. Трумэн) (см.: Бакун, 1999, с. 164–165).