Правовые основы регулирования миграционных процессов

Основными формами взаимодействия и координации являются:

• проведение совместных координационных совещаний;
• обмен информацией по вопросам борьбы с нелегальной миграцией;
• совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным органам в борьбе с нелегальной миграцией, изучения и распространения положительного опыта;
• проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения нелегальной миграции, а также устранения причин и условий, способствующих ее существованию;
• взаимное использование возможностей органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;
• оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с нелегальной миграцией;
• издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий;
• разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности;
• совместное проведение проверок соблюдения законов по различным вопросам;
• совместная разработка предложений по совершенствованию миграционного законодательства.

Перечень этих форм не является исчерпывающим, и на практике могут применяться и иные формы взаимодействия и координации.

3. Методы реализации государственных полномочий в сфере государственного регулирования миграционных процессов

Разграничение полномочий между государственными органами в регулировании миграционных отношений. Федеративный аспект. Органами власти осуществляются исполнительно-распорядительные полномочия, связанные с контролем и надзором над процессами перемещения людей, предоставлением им различных государственных услуг. Существенной становится проблема определения компетенции органов власти, прежде всего предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Разграничение предметов ведения между Федерацией и субъектами осуществляется в соответствии со ст.  71-73 Конституции и не регулируется какими-либо иными нормативными актами. В части регулирования вопросов местного значения следует обратиться к ст. 132 Конституции РФ.

В Конституции РФ миграционные процессы прямо не отнесены в качестве предмета ведения ни Российской Федерации, ни совместного ведения Федерации и субъектов, ни к полномочиям субъектов или вопросам местного значения. По своей сути миграционные отношения связаны, прежде всего, с правами каждого человека, законно находящегося на территории Российской Федерации, на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания, выезда из страны и беспрепятственного возвращения из-за рубежа. В компетенцию государственных органов входит регулирование прав и свобод человека и гражданина, гражданства России, внешней политики, безопасности государства, таким образом эти вопросы относятся к ведению Федерации. В то же время миграционные отношения затрагивают сферу соблюдения мигрантами правопорядка, обеспечения общественной безопасности. Эти вопросу согласно ч.2 ст. 72 Конституции РФ  относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Анализ положений статей 71-73 Конституции РФ позволяет сделать вывод, что Российская Федерация имеет возможность осуществлять всю совокупность властных полномочий в сфере миграции, оставляя лишь их незначительную часть ведению регионов и муниципальных властей. Нормы, затрагивающие разграничение полномочий в сфере миграции, разбросаны  по различным федеральным законам. Фактически миграционное законодательство развивалось таким образом, что полноценное разграничение полномочий в данной сфере отсутствовало. Законодатель стремился закрепить рассматриваемую сферу преимущественно за органами государственной власти Российской Федерации.

Неразграниченность полномочий, как регулятивных, так и исполнительно-распорядительных, между органами власти различных уровней негативно отражается на положении мигрантов, сужает возможности их интеграции в социально-экономическую и демографическую среду на конкретной территории.

Федеративная реформа в России не завершена, не достигнуты необходимые результаты и в сфере миграции. Федеральные законы так и не дали полного представления об объеме полномочий каждого уровня власти в сфере миграции. Представляется, что в рассматриваемой сфере федеральный законодатель должен определить:  вопросы общегосударственного значения, по которым Федерация осуществляет не только регулирование, но исполнение нормативных предписаний (соблюдение прав мигрантов, защита от дискриминации, обеспечение единого подхода к государственной миграционной политике);  вопросы, по которым на федеральном уровне определяется не только принадлежность полномочий органам государственной власти субъекта РФ, но и количественные и качественные характеристики по их реализации. То есть за субъектом остаются только исполнительные полномочия (в сфере образования, медицинского обеспечения и т.п.);  вопросы, требующие определения на федеральном уровне только их принадлежности органам государственной  власти субъектов РФ (жилищное обеспечение мигрантов, дополнительные социальные гарантии). Как следствие и расходы на реализацию этих полномочий несут субъекты. Таким образом, в регулировании миграционных отношений участвуют органы власти различного уровня.

Очевидна ведущая роль федеральных органов государственной власти и в перспективе не усматриваются основания для перераспределения полномочий в пользу субъектов и муниципальных образований. Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере миграционных отношений. Непосредственное участие в регулировании миграционных отношений на федеральном уровне принимают: Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ и ФОИВ. Львиная доля полномочий по осуществлению миграционной политики реализуется Правительством и федеральными органами исполнительной власти, которые располагают возможностью срочного принятия решений и осуществления оперативных действий, для регулирования процессов миграции.

Исполнительную власть в Российской Федерации возглавляет Правительство РФ, которое наделено полномочиями по обеспечению единой государственной миграционной политики. С этой целью Правительство РФ:  обеспечивает согласованное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти по регулированию миграционных процессов;  определяет приоритеты в вопросах внутренней и внешней миграции с учетом изменений в развитии этих процессов в РФ и за ее пределами;  утверждает федеральные целевые программы, концепции регулирования миграционных процессов;  заключает межправительственные соглашения по вопросам миграции;  заслушивает представителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о работе по выполнению возложенных на эти органы обязанностей. Таким образом полномочия Правительства РФ выражаются, прежде всего, в определении общей стратегии и основных направлений деятельности в рассматриваемой сфере отношений.

Правительство РФ широко развивает международное сотрудничество по вопросам миграции населения, прежде всего в рамках государств, с которыми Россия заключила соглашения о безвизовых поездках граждан, по проблемам противодействия незаконной миграции, по вопросам возврата и приема незаконных мигрантов, по координации деятельности правоохранительных органов сопредельных государств по выявлению и перекрытию каналов незаконной миграции, торговли людьми, трансграничной преступности, контрабандой, наркобизнесом. Благодаря этому решаются вопросы упрощения режима пересечения жителями приграничных территорий государственной границы и их временного пребывания, строительство новых и обустройство существующих пунктов пропуска, обмен информацией по оперативной обстановке и выработке мер борьбы  с незаконной миграцией на приграничных территориях. Уделяется внимание и вопросам совершенствования и интеграции государственных информационных ресурсов, используемых органами приграничного и миграционного контроля, а также в области борьбы с криминальными и террористическими проявлениями.

Таким образом, можно выделить следующие приоритеты в работе Правительства:  обеспечение эффективного и всеобъемлющего контроля над миграционными процессами;  содействие добровольному переселению в российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом; установление механизма расселения иммигрантов по территории страны исходя из интересов социально-экономического развития регионов, потребности региональных рынков труда и демографической ситуации;   оптимизация внутренних миграционных процессов;  привлечение из-за рубежа трудовых мигрантов, обеспечивая сбалансированность национального рынка труда, с учетом принципа приоритетного трудоустройства россиян;  интеграция мигрантов в российское общество.

Одним из инструментов претворения в жизнь указанных выше полномочий является нормотворческая деятельность Правительства РФ, направленная на детализацию реализации законов, а именно:  определения порядка получения статуса мигранта;  конкретизация статуса мигранта, его права и обязанности;  установления порядка оказания мигрантов социальной помощи;  регулирования миграционного контроля;  определение некоторых полномочий органов исполнительной власти в сфере миграции населения;  утверждение форм документов, необходимых в системе миграционного контроля. Несмотря на всю громоздкость аппарата органов исполнительной власти, в целом система построена так, что она позволяет быстро реагировать на изменения общественной и политической жизни и своевременно разрешать острые вопросы. В течение длительного времени исполнительные органы, занимающиеся миграцией, находились в процессе реформирования, что негативно сказывалось на их взаимодействии. Для одних это непосредственная задача (МВД, МИД, ФМС), для других она тесно соотносится с их компетенцией (Минздравсоцразвития, МЭР, Минтранс, Минобрнауки, ФСБ, Фед. служба по труду и занятости, ФТС, Госкомрыболовство и др.).

Роль и место перечисленных государственных органов при реализации полномочий в сфере миграции существенно отличаются. Часть из них непосредственно подчиняются Президенту, другие Правительству, а ряд служб подведомственны соответствующим министерствам, координирующим их работу. Например МВД, в чьем ведении находится ФМС России, рассматривает доклад об основных результатах деятельности службы, устанавливает ежегодный план и выполняет иные полномочия в рамках координации деятельности. При этом непосредственно министерство влияет на выработку решений в сфере государственной миграционной политики. МИД способствует развитию связей и контактов с соотечественниками, осуществляет оформление заграничных паспортов, лицам состоящим на консульском учете за рубежом, способствует возращению на родину гражданам, утратившим документы удостоверяющие личность во время пребывания за границей.

Очевидно, что основным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, а также функции по контролю, надзору и оказанию услуг в сфере миграции, является Федеральная миграционная служба. К числу задач Службы отнесены реализация общей стратегии  государственной миграционной политики и совершенствование нормативно-правового регулирования в миграционной сфере. Служба наделена значительными полномочиями: контроль и надзор за соблюдением установленных правил пребывания иностранных граждан и лбг, привлечения их к трудовой деятельности, осуществление миграционного учета, оказание государственных услуг как гражданам России, так и иностранным гражданам, иммиграционный контроль, производство по делам об административных правонарушениях, адаптация и интеграция мигрантов, а также иные полномочия. При реализации своих полномочий Служба организует тесное взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов и местного самоуправления. Весьма тесное взаимодействие обеспечивается с Рострудом, которым оказываются государственные услуги в области трудовой миграции. Эта служба находится в ведении Минздравсоцразвития, обеспечивает информирование Правительства РФ о положении на рынке труда, на основе предложений уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ участвует в подготовке предложений о потребности в привлечении иностранных работников и формировании квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации. Очевидно, что прилагаемые Правительством и федеральными органами исполнительной власти усилия, должны способствовать стимулированию трудовой мобильности граждан внутри страны, прежде всего за счет развития рынка жилья, создания системы мониторинга миграционных процессов, основанных на единых, продуманных показателях, выработки эффективных механизмов привлечения иностранных трудовых ресурсов, их распределения между субъектами Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и миграция населения. Регулирование отношений в области миграции затрагивает интересы как федерального, так и регионального уровня государственной власти. Органы государственной власти субъекта Федерации могут наделяться федеральными полномочиями, в том числе и в сфере миграции. Данные полномочия реализуются за счет средств федерального бюджета, передаваемых в качестве субвенций. Например это полномочия, реализуемые службами социального блока по предоставлению дополнительной поддержки и помощи для отдельных категорий мигрантов.

Анализ текущего законодательства позволяет утверждать, что органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять полномочия в сфере регулирования миграции населения в случае:  если они включены федеральным законодательством в перечень полномочий органов государственной власти субъектов, осуществляемых за счет собственных средств;  если указанные полномочия являются федеральными и они делегированы Федерацией с передачей соответствующих финансовых ресурсов за счет средств из федерального бюджета;  если касаются мер социальной поддержки и помощи гражданам РФ и иностранным гражданам, из числа мигрантов;  если возможность участия в указанных полномочиях, в том числе осуществлении их дополнительного финансирования, прямо предусмотрена федеральным законом;  если они переданы органам государственной власти субъектов на основе договоров или соглашений с ФОИВ. В целом если обратиться к федеральному законодательству, можно увидеть, что в ведении субъектов реально находится крайне незначительное количество полномочий в сфере миграции:  подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам РВП;  подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в РФ с целью осуществления трудовой деятельности;  выдача заключений о привлечении и использовании иностранных работников; определение потребности субъекта в привлечении иностранных работников; осуществление контроля за трудовой деятельностью иностранных работников; создание специальных учреждений для содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению либо депортации, до исполнения соответствующего решения. О необходимости более широкого участия субъектов РФ в регулировании миграционных отношений свидетельствует практика противостояния незаконной миграции, являющейся серьезным фактором нестабильности, препятствующей нормальному развитию регионов.