Правовые основы регулирования миграционных процессов

При рассмотрении данного нормативного блока, регулирующего правовые отношения в сфере миграции, необходимо отметить, что в целом для системы правового регулирования миграции в Российской Федерации характерно наличие в большей  степени  подзаконных  актов, регламентирующих правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, нежели миграцию российских граждан.

К числу правовых актов, регулирующих общественные отношения в области миграции с участием только российских граждан, следует отнести Постановление Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2014 года № 1216 «О комплексе мер по обеспечению эвакуации граждан Российской Федерации из иностранных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций», действует также широкий круг постановлений Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти по вопросам документального оформления правового статуса гражданина Российской Федерации и т.д.

Примечательны некоторые нормативные правовые акты, связанные с правовым положением иностранных граждан в Российской Федерации, действующие в области здравоохранения, трудовых отношений и таможенного дела, в частности, Правила проведения обязательного медицинского освидетельствования на выявление вируса иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 1995 г. № 1017 (ред. 04.09.2012).

    Особое место в иерархии миграционного законодательства занимают нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Наличие подобного рода законодательных актов характерно не для всех регионов России. Наиболее развитым представляется миграционное законодательство приграничных субъектов Российской Федерации, а также столичного региона. Нормативно-правовая база регионов в сфере миграции по своему составу не однородна, однако из всего массива законодательства, можно выделить два основных блока. К первому относятся правовые акты,  регулирующие трудовую миграцию иностранных граждан. Второй блок составляют нормативные правовые акты, определяющие порядок регистрации временно пребывающих на территории субъектов.  
Субъекты государственного регулирования миграционных процессов.

1. Мигранты как субъекты государственного регулирования миграционных процессов.

Важным методологическим условием для эффективного анализа, как миграционных правоотношений, так и их государственно-правового регулирования является правильное юридическое определение категорий «миграция», «мигрант» и «незаконная миграция», что должно способствовать не только выявлению правового содержания миграционных процессов, но и исследованию субъектов и объектов их государственно-правового регулирования.

На основе анализа миграционного законодательства под миграцией следует понимать территориальные перемещения людей, сопровождаемые изменением их правового статуса в результате въезда на территорию Российской Федерации, выезда с территории Российской Федерации, а также пребыванием и проживанием на ее территории.

Таким образом, под мигрантами следует понимать не всех лиц, осуществляющих территориальные перемещения, а лишь тех, правовой статус которых изменяется в результате такого перемещения.

 Прежде всего, к категории субъектов миграционных отношений следует отнести иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории страны и наделенных определенным кругом субъективных прав и юридических обязанностей. Правовой статус данных групп мигрантов, как правило, достаточно детально регламентирован действующим в государстве законодательством. Так, согласно ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», иностранный гражданин -это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина, в соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона в Российской Федерации является паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина.

В широком смысле слова понятие «иностранный гражданин» может трактоваться как любое лицо, не являющееся гражданином страны своего пребывания (ст. I Декларации прав человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают от 13 декабря 1985 г.).

Лицо без гражданства (апатрид) - лицо, не являющееся гражданином страны пребывания и не имеющее доказательств своей принадлежности к гражданству иного государства (ст. 2 Закона). Согласно ч. 2 ст. 10 Закона документами, удостоверяющими личность лица без гражданства, в Российской Федерации являются документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства: разрешение на временное проживание, вид на жительство, иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства.

Иностранцев и апатридов, находящихся на территории России, можно подразделить на три категории: 1) временно прибывающие в Российскую Федерацию - лица, прибывшие в Россию на основании визы или в безвизовом порядке, получившие миграционную карту и не имеющие вида на жительство или разрешения на временное проживание; 2) временно проживающие в Российской Федерации - лица, получившие в установленном порядке разрешение на временное проживание; 3) постоянно проживающие в Российской Федерации лица, получившие в установленном порядке вид на жительство в Российской Федерации.

Названные группы мигрантов включают в себя иные, более узкие категории перемещенных лиц, имеющие свой особенный правовой статус. Таким статусом в Российской Федерации наделены, в частности, беженцы. Статья 1 Федерального закона от 19.02.1993 N 4528-1 (ред. от 02.07.2013) "О беженцах"  определяет беженца – как лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений;

При широкой смысловой трактовке понятия «миграция», включающей в себя как внешние, так и внутренние территориальные перемещения, в качестве субъектов миграционных правоотношений могут выступать и российские граждане, меняющие место пребывания и жительства по тем или иным причинам, сохраняя при этом свою юридическую связь с регионом, из которого они выбыли. Кроме того, особую группу субъектов миграционных отношений образуют российские граждане, имеющие статус вынужденных переселенцев или репатриантов.

В статье 1 Закона РФ от 19.02.1993 № 4530-1 (ред. От 25.11.2013) «О вынужденных переселенцах» закреплено понятие «вынужденного переселенца» - гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

Таким образом, под мигрантами следует понимать не всех лиц, осуществляющих территориальные перемещения, а лишь тех, правовой статус которых изменяется в результате такого перемещения. В соответствии с этим незаконной миграцией следует считать такие территориальные перемещения людей, связанные с въездом на территорию Российской Федерации, выездом с территории Российской Федерации, а также пребыванием и проживанием на ее территории, которые совершаются с нарушением действующего миграционного законодательства и не влекут легитимное приобретение одного из названных правовых статусов.

2.2. Государство как субъект регулирования миграционных процессов

Юридическими контрагентами переселенцев в конструкции миграционно-правового отношения выступает государство (регион государства), в которое данное лицо прибыло.

Регулированием миграционных процессов в Российской Федерации занимаются все три ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная. Определяющую роль при этом играет законодательная власть: в целом российскую миграционную политику определяет Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, путем издания законов, регулирующих вопросы миграции населения. Правительство Российской Федерации определяет основные направления реализации установленной миграционной политики. Рядом полномочий в решении вопросов миграции и назначении и руководстве правительственными органами, непосредственно осуществляющими миграционную политику, обладает Президент Российской Федерации. Судебные органы призваны толковать законы, способствуя их выполнению, а также решать споры по миграционным делам.

Органы исполнительной власти в пределах, установленных законом, и на основании принимаемых ими нормативных актов осуществляют миграционную политику. Основные федеральные органы исполнительной власти в сфере миграции: Федеральная миграционная служба, Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Министерство здравоохранения, Министерство труда и социальной защиты, Министерство экономического развития, Федеральная служба безопасности, Федеральная налоговая служба России. Полномочия данных органов ориентируют их деятельность на урегулирование общественных отношений в сфере государственного управления миграционными процессами.

В настоящее время межведомственное взаимодействие между данными органами исполнительной власти осуществляется по следующим направлениям:

Формирование и использование информационных ресурсов Центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, согласно утвержденного постановлением Правительства РФ от 06.04.05 г. № 186 Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации. Ответственной за ведение центрального банка данных является Федеральная миграционная служба, которая совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:

а) обеспечивает бесперебойную эксплуатацию программно-технического комплекса центрального банка данных (с использованием современных информационных технологий и привлечением квалифицированного персонала);

б) осуществляет автоматизированный сбор, хранение и обработку, а также представление пользователям информации об иностранных гражданах.

Основная работа при этом ложится на федеральном уровне - на Управление информационных ресурсов ФМС России, Главный информационноаналитический центр МВД России, Консульский департамент МИД России, Управление информационного обеспечения оперативно-розыскной деятельности ФСБ России, управление пограничного Пограничной службы ФСБ России. На региональном уровне - на территориальные органы ФМС России, на информационные центры органов внутренних дел, представительства МИД России в субъектах Российской Федерации, пограничные управления ФСБ России по субъектам Российской Федерации.

В частности, на Федеральную службу безопасности возложена обязанность по предоставлению в Центральный банк данных информации о пересечении государственной границы Российской Федерации данной категорией лиц. МВД России предоставляет информацию о привлечении иностранных граждан к административной ответственности, о преступлениях, совершенных иностранными гражданами или в отношении них. МИД является поставщиком информации об оформленных иностранным гражданам приглашениях на въезд в Российскую Федерацию и визах. Федеральная миграционная служба представляет в банк данных информацию о миграционном учете иностранных граждан.

Принятие решения о нежелательности дальнейшего пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации. В соответствии с перечнем федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. № 199, принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации вправе: МВД России, ФСБ России, Минобороны России, Минздравсоцразвития России (в ред. Постановления Правительства РФ от 24.10.2005 № 638), Росфинмониторинг (в ред. Постановления Правительства РФ от 24.10.2005 № 638), СВР России, Минюст России, МИД России, ФМС России (введен Постановлением Правительства РФ от 28.03.2008 № 220), ФСКН России (введен Постановлением Правительства РФ от 12.11.2008 № 849)

В процессе обеспечения специального административно-правового режима пребывания на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства задействована определенная строго установленная законодательством Российской Федерации система органов государственного управления и должностных лиц, уполномоченных принимать решения в сфере миграционной политики. Данные органы реализуют предоставленные им права в данной области правового регулирования путем взаимодействия и координации своих действий.