Правовые основы регулирования миграционных процессов

Оглавление

Введение

Политическая деятельность на государственном уровне сталкивается с новыми вызовами, обусловленными процессами глобализации и усилением взаимодействия государств. Одним из таких вызовов является активизация миграционной активности субъектов трансформирующегося социума.

Факторами активизации миграционной активности являются политические конфликты на международном уровне; постколониальное перераспределение сфер политического и экономического влияния; значительное и неравномерное увеличение населения земли, что накладывает отпечаток на демографическую политику государств; особенности социально-экономической политики; повышение жизненных стандартов населения развитых стран на фоне нищеты в странах третьего мира. Эффективность миграционной политики государства находится в прямой зависимости с уровнем управляемости в стране, с состоянием политической стабильности.

Недостаточное внимание к миграционной политике на национальном уровне порождает проблемные ситуации в экономике и социальной сфере принимающего государства, слабая нерегулируемая адаптация иммигрантов к политической системе и господствующей политической культуре страны имеет как следствие политическую напряженность и даже систематические открытые конфликты. В то же время воспроизводство общества с его устоявшейся политической культурой, менталитетом не за счет внутренних ресурсов, а с учетом значительных миграционных потоков так же изначально несет в себе угрозу политической стабильности.

Между тем продуманная и отлаженная миграционная политика государства несет в себе и позитивный потенциал. В экономической политике миграционные потоки представляют собой значительный налоговый ресурс, источник рабочей силы по отношению к невостребованным местным населением вакансиям. Миграционная активность может отчасти использоваться в демографической политике государства, помогая исправить отклонения в динамике наполняемости социальной и экономической инфраструктуры.

1. Правовые основы регулирования миграционных процессов

Весь существующий в законодательстве Российской Федерации нормативный массив, так или иначе связанный с миграцией, можно классифицировать по различным критериям - по принадлежности к той или иной отрасли права, по субъекту (российские граждане, иностранные граждане или лица без гражданства), по иерархии, по времени издания, по тому, регулирует ли акт непосредственно миграционные   процессы   или   же   устанавливает   правомочия государственных органов, работающих в сфере миграции, и т.д.

Для удобства восприятия представляется целесообразным разбить всю данную совокупность нормативных правовых актов на группы, соответствующие иерархии нормативных актов, основу которых составляет Конституция Российской Федерации.

Нормы Конституции Российской Федерации, устанавливающие принципы регулирования миграции, можно условно разделить на две части. К первой относятся те из них, которые признают права человека, прямо или косвенно лежащие в основе миграционных процессов, ко второй - нормы, определяющие пределы полномочий и ответственность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также должностных лиц по управлению процессами, образующими явление миграции, в том числе по обеспечению соблюдения требований законодательства.

Основой  существования  миграционных  процессов  являются признаваемые Конституцией Российской Федерации права и свободы человека. Все они в большей или меньшей степени оказывают влияние на внутреннюю и внешнюю миграцию.

Конституция в части первой статьи 17 провозгласила, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина   согласно   общепризнанным   нормам международного права... . Согласно части третьей статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Из данной статьи в ее взаимосвязи с частью второй статьи 17 и другими статьями Конституции Российской Федерации, касающимися прав и свобод человек и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, то есть возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами.

Реализация людьми некоторых из этих прав и свобод непосредственно образует миграционные процессы. К ним следует отнести права и свободы, установленные нормами частей первой и второй статьи 27 Конституции Российской Федерации. Они закрепляют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также право на свободный выезд за пределы Российской Федерации и для граждан России - право на беспрепятственное возвращение на ее территорию.

Следует отметить, что Конституция Российской Федерации не признает за человеком права на абсолютную свободу - в части свободы передвижения и выбора места пребывания и места жительства это право принадлежит лишь тем лицам, которые находятся на территории Российской Федерации на законных основаниях, будь то гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства. В отношении двух последних категорий федеральным законом установлены специальные ограничения. Субъектом права беспрепятственного въезда в Российскую Федерацию вообще может быть только гражданин Российской Федерации. Однако и это право необходимо соотносить с принципом, закрепленном в пункте 3 статьи 17 Конституции - осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц . В соответствии с данным принципом часть третья статьи 55 Конституции устанавливает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Принятие федеральных законов, регламентирующих как деятельность государства, так и должностных лиц, также можно отнести к основаниям, на которых осуществляется государственно-правовое регулирование миграционных процессов. К таким конституционным нормам, прежде всего, следует отнести те, которые регламентируют вопросы гражданства, порядок его приобретения и прекращения (часть 1 статьи 6), поскольку институт гражданства имеет исключительно важное значение для регулирования миграции. 

Положения Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере миграционных процессов, получили свое непосредственное отражение в более чем 30 действующих на настоящий момент федеральных законах Российской Федерации.

Одним из основных законодательных актов, регулирующих миграционные правоотношения, является Федеральный закон Российской Федерации от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерации» (в ред. 31.12.2014) . Данный закон непосредственно реализует положения ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации - каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации, гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию, закладывая основы механизма, призванного обеспечивать право на свободу передвижения - порядок получения выездных документов для российских граждан, въезда и транзитного проезда для иностранцев, - закон в то же время достаточно подробно, за некоторым исключением, устанавливает случаи и основания ограничения такого права, включая отсылки к законодательству о безопасности и как частные случаи - к законам о Государственной границе и о государственной тайне.

Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов и направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции. Миграционный учет регулируется Федеральным законом от 18.07.2006 N 109-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»

Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (ред. 31.12.2014), содержащий правила пересечения государственной границы лицами и транспортными средствами, перемещения через нее грузов, товаров и животных

Без сомнения, к законам, регулирующим въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства в части защиты здоровья населения, следует отнести Федеральный закон от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» (ред. 31.12.2014) .

Определенная регламентация въезда и выезда иностранных граждан установлены Федеральным законом от 25 июля 2002 г. 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (22.12.2014). Основное же содержание данного закона составляют нормы, устанавливающие статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Кроме данного закона, правовое регулирование в данной сфере осуществляется Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (ред. 22.12.2014), который определяет основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев, при этом данный закон распространяет свое действие в равной степени на граждан Российской Федерации.

В случае лишения либо утраты статуса беженца, нарушения правил пребывания, проживания в Российской Федерации или транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства в соответствии с Федеральными законами «О беженцах» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» подлежат депортации за пределы Российской Федерации. Однако в настоящее время законодательно не установлен четкий порядок депортации иностранных граждан и лиц без гражданства. 

Законодательным актом, регулирующим права иностранных граждан и лиц без гражданства в части получения российского гражданства, является Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (ред. 31.12.2014), в котором содержатся принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации. Законом установлены правила, согласно которым гражданство не смогут получить лица, связанные с преступностью, не владеющие государственным языком, не имеющие возможности содержать себя в стране проживания. Введена норма, ограничивающая предоставление двойного гражданства в случаях, не предусмотренных федеральным законом или международными договорами, а приобретение российского гражданства  иностранцами  за  рубежом  разрешено  только  в исключительных случаях по решению Президента Российской Федерации.

Рассматривая правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, необходимо обратиться к Закону Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. 4530-1 «О вынужденных переселенцах» (25.11.2013), который в соответствии с п. 3 ст. 1, признает указанную категорию лиц вынужденными переселенцами, устанавливая экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации. Однако в соответствии со ст. 1 Закона «О вынужденных переселенцах» последними признаются граждане Российской Федерации, а основное действие закона направлено на регулирование вынужденной миграции граждан Российской Федерации.

В целях защиты конституционного права граждан на свободу передвижения принят Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (31.12.2014). Вместе с тем, как представляется, не каждое лицо, пользующееся упомянутым правом, в то же время может быть признано в качестве мигранта. Это связано с тем, что переселенец (мигрант), во-первых, покидает прежнее место жительства, а во-вторых, его переезд сопровождается пересечением границ (государственных и административных). Не случайно упомянутый выше закон закрепляет необходимость регистрации граждан по месту жительства, которая в то же время не является частью процедуры переселения (миграции) в том случае, если гражданин не меняет место жительства или меняет его, не пересекая границы. 

Помимо перечисленных федеральных законов и законов Российской Федерации, а также целого ряда других законов, непосредственно или опосредованно воздействующих на правоотношения в сфере миграционных процессов, следует упомянуть о ряде кодифицированных законодательных актов, затрагивающих прямо или косвенно отношения в сфере миграции, устанавливающих ответственность за правонарушения, связанные с незаконной миграцией. К таким нормативным актам относятся Налоговый, Бюджетный, Гражданский, Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и др. 

Наряду с федеральными законами и законами Российской Федерации, регламентирующими   деятельность государства в сфере миграции, необходимо отметить двухсторонние и многосторонние международные соглашения о сотрудничестве между органами государственной власти и управления Российской Федерации и Правительствами зарубежных стран, в области борьбы с незаконной миграцией и преступностью. Международные договоры и соглашения по вопросам миграции наиболее предметно регулируют миграционные процессы между Россией и другими государствами,  поскольку выражают согласованные подходы  к пересечению границ, перемещению товаров, закладывают основы правового статуса своих граждан, граждан других государств и лиц без гражданства при пребывании и проживании на территории другого государства.

Нормативными правовыми актами, регулирующими в Российской Федерации отношения в области миграции на более детализированном уровне, по сравнению с законами Российской Федерации, являются акты органов исполнительной власти. К нормативным актам данной группы относятся свыше 90 действующих Указов Президента Российской Федерации, Постановлений   и Распоряжений Правительства России, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также изданных во исполнение указанных актов ведомственных нормативных актов министерств и ведомств.