Понятие и виды административно-правовых норм

Возможны три варианта установления пределов прекращения  действия старой нормы. Она: 1) переживает себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на ее основе, и  после даты вступления в силу новой; 2) немедленно с даты утраты ею силы прекращает действие на все отношения, которые ранее регулировала; 3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые раньше регулировались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой. 
При таком понимании обратная сила нормы — это ее ревизионная сила, что предполагает пересмотр (ревизию) урегулированных в соответствии с действовавшей ранее нормой прав и обязанностей.

Норма обратного действия обязывает пересмотреть правоприменительные  акты о размере выплат, наложении  административного взыскания, признании  права собственности и т. д. Когда  речь идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время.

Если же акт о размере  выплат (пенсий, зарплаты, стипендий  и т. д.) изменяет их лишь со дня вступления в силу новой нормы, — это ее немедленное действие.

В качестве примеров того, как  старая норма переживает себя можно  назвать сохранение прежнего размера  заработной платы после вступления в силу новой нормы, которая уменьшила  должностной оклад, применение уже  после отмены старой нормы с более  мягкой санкцией за правонарушение, совершенное  до вступления в силу новой нормы. 
Соотношение пределов действия по времени старой и новой норм схематически может быть выражено так:

Новая норма: 

• перспективное действие • немедленное действие • обратное действие 

          Старая норма :

• переживание • немедленное  прекращение действия • досрочное  прекращение действия 

Основным принципом действия любой нормы во времени является немедленное действие. Если норма  ухудшает правовое положение граждан (усиливает или устанавливает  вновь ответственность, увеличивает  возраст, стаж для получения права  и т. д.), она должна иметь перспективное  действие, а старая должна переживать себя. И, наоборот, норме, благоприятной  для граждан, на которых она распространяется, может быть придана обратная сила.

Применительно к нормам об ответственности этот вопрос решен  ст. 54 Конституции: «Закон, устанавливающий  или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет».¹²

Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности  на основании законодательства, действующего во время и по месту совершения правонарушения. 
Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на правонарушения, совершенные до издания этих актов. Акты, устанавливающие или усиливающие ответственность за административные правонарушения, обратной силы не имеют.

Производство по делам  об административных правонарушениях  ведется на основании законодательства, действующего во время и по месту  рассмотрения дела о правонарушении.

А во всех остальных случаях  следует руководствоваться таким  принципом: немедленное действие нормы  — это общее правило, а допущение  переживания старой нормы, придание обратной силы новой должно быть специально оговорено компетентным органом.¹³

3.2 Действие административно-правовых  норм в пространстве

Определение сферы действия норм административного права, то есть их юридической силы имеет важное значение, поскольку они действуют  в качества регулятора общественных отношений в сфере государственного управления лишь в определенном пространстве, времени и относительно определенной категории лиц.

Таким образом, нормы административного  права имеют определенные пространственные и часовые границы, а также  могут иметь силу в отношение  различного круга лиц.

Действие в пространстве связано с территорией. Действие большинства административно-правовых норм ограничено территорией государства. Причем, среди них надлежит различать  нормы, которые действуют в масштабах  всего государства, а также нормы  локальные (это нормы, принятые обл- или райадминистрацией, органами местного самоуправления ). Однако есть группа административно-правовых норм, действие которых не ограничено государственной границей. Во-первых, это нормы, которые регламентируют поведение экипажа и пассажиров на судах торгового флота и  рыболовецких судах в открытом море, во-вторых, это нормы, регламентирующие деятельность учреждений (дипломатических  представительств, консульств и т. п.) за границей, поведение экипажа на военных судах как в открытом море, так и в иностранных портах.

Действие административно-правовых норм в пространстве определяет территорию их распространения. По общему правилу  данные нормы распространяют действие на всю территорию государства. Действие норм права, издаваемых государством, возможность их реализации на всей его территории являются одним из важных признаков государственного суверенитета.

В соответствии с ч. 1 ст. 67 Конституции РФ территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В соответствии с ч. 2 названной статьи РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.¹⁴

Административно-правовой статус континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ определен  соответственно Федеральными законами от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (ред. от 21.11.2011) и от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (ред. от 21.11.2011).

На основании норм международного права к территории государства  относятся также морские и  речные суда под Государственным  флагом, находящиеся в открытом море, военные корабли и военные  летательные аппараты (независимо от их места нахождения), территории посольств.

Действие административно-правовых норм в пределах территории государства (в нашем случае - Российской Федерации) обусловлено статусом органа, принявшего соответствующую норму, а также  статусом нормативного правового акта, содержащего данную норму. 
Так, в соответствии с Конституцией РФ можно обозначить пределы действия: Конституция РФ, в том числе содержащиеся в ней нормы административно-правового характера, действуют на всей территории РФ. Данное положение вытекает из содержания ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Отметим, что Конституция РФ была принята в результате всенародного голосования. Исходя из конституционного положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3), можно сделать вывод о том, что Конституция обладает наивысшим статусом, если рассматривать народ в качестве органа принятия данного акта; 
федеральные конституционные законы и федеральные законы действуют на всей территории РФ. Часть 1 ст. 76 Конституции РФ предусматривает, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Данные нормативные правовые акты принимаются Федеральным Собранием РФ и подписываются Президентом РФ.

Частью 2 ст. 76 Конституции  РФ предусмотрено, что по предметам  совместного ведения РФ и ее субъектов  издаются федеральные законы и принимаемые  в соответствии с ними законы и  иные нормативные правовые акты субъектов  РФ. И хотя в отношении федеральных  законов, принимаемых по предметам  совместного ведения РФ и ее субъектов  нет указания, подобного тому, что  содержится в ч. 1 ст. 76 Конституции  РФ, на основе анализа ее норм можно  сделать вывод о том, что данные законы, так же как и федеральные  законы, принятые по предметам исключительного  ведения РФ, действуют на всей ее территории.

Указы и распоряжения Президента РФ действуют на всей ее территории. В соответствии с ч. 2 ст. 90 Конституции  РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Однако действие указов Президента РФ может охватывать отдельные территории РФ, например в случае введения там  режима чрезвычайного положения. В  этих случаях, действуя на ограниченной территории де-юре, де-факто указ Президента РФ будет распространять действие и  сохранять обязательность на всей территории РФ.

Постановления и распоряжения Правительства РФ действуют на всей ее территории и, согласно ч. 2 ст. 115 Конституции  РФ, обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Акты федеральных органов  исполнительной власти действуют на всей территории РФ, если иное не будет  предусмотрено в самих актах. 
Законы субъектов РФ, акты их глав, правительств ограничены в действии территорией соответствующего субъекта РФ. Нормы, принимаемые органами местного самоуправления и имеющие административно-правовую направленность, также ограничены в действии территорией соответствующего муниципального образования.

Необходимо отметить, что  в некоторых случаях действие административно-правовых норм может  выходить за рамки государственной  границы РФ. В качестве примера  обратимся к Федеральному закону "О правовом положении иностранных  граждан в Российской Федерации". В соответствии со ст. 9 названного Закона вид на жительство иностранному гражданину не выдается, а ранее выданный вид  на жительство аннулируется в случае, если данный гражданин, в частности: 
выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации; 
финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность.

При этом названный Закон  не ставит обязательным условием, что  данная деятельность должна совершаться  только на российской территории. Таким  образом, российская административно-правовая норма может быть применена к  деянию иностранного гражданина, совершенному на территории иностранного государства, и непосредственно повлиять на административно-правовой статус этого гражданина в РФ.

Специфическое действие в  пространстве имеют международные  нормы административного права. Во-первых, эти нормы могут действовать  независимо от границ той или иной страны, то есть это нормы неограниченного действия. Так, уже упоминавшийся Международный кодекс управления безопасностью торгового мореплавания содержит значительную часть норм международного административного права, которые обязательны для судовладельцев и членов экипажей торговых судов, независимо от того, ратифицировала страна, к которой они относятся, этот документ или нет.

Можно также вспомнить  нормы международной конвенции  относительно взаимной административной помощи в предотвращении, расследовании  и прекращении нарушений таможенного  законодательства, в преамбуле которой  указано, что противодействие нарушениям таможенного законодательства может  быть эффективным при условий  сотрудничества между таможенными  администрациями. Во-вторых, международные  административно-правовые нормы могут  действовать в границах определенной территории. В последнее время  увеличивается количество международных  административно-правовых норм, регламентирующих управленческие отношения, включая  границы группы государств. Так, создание Европейского сообщества предопределило создание Европейского парламента и  органов управления, которые действуют  в границах этого сообщества. Создание СНГ также предопределило появление  целой группы административно-правовых норм, действующих в границах территории СНГ.

В-третьих, необходимо выделить группу административно-правовых норм, которые регламентируют внутриаппаратные отношения, возникающие в процессе функционирования международных правительственных  и неправительственных учреждений. Так, например, сложную структуру  имеют Всемирная торговая организация, Всемирная таможенная организация, Международная морская организация  и прочие, уставы которых предусматривают  компетенцию подразделений и  иных структурных единиц этих международных  органов (нормы материального международного административного права) и порядок ее осуществления (нормы процессуального международного административного права).¹⁵

3.3 Действие административно-правовых норм по кругу лиц

Действие административно-правовых норм по кругу лиц определяет тот  круг субъектов, который обязан руководствоваться  предписаниями этих норм и распространяется на всех граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, юридические  лица, органы исполнительной власти, государственных  служащих, находящихся (расположенных) на территории РФ. Как пример можно  указать нормы большинства федеральных законов.

Вместе с тем специфика  конкретных общественных отношений  может ограничивать действие нормативного правового акта определенными группами субъектов, выводя из круга правового  регулирования данного акта иные группы субъектов. Так, действие Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в ред. от 2 февраля 2006 г.) распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих ассоциаций (союзов).