Понятие и признаки специальных административно-правовых режимов

САПР  можно различать по предмету регулирования  — природоохранные режимы (заповедников, национальных и природных парков, лечебно-оздоровительных местностей и курортов), режимы обеспечения  государственной безопасности (государственной  границы, защиты государственной тайны, военных объектов, порядка выезда из России и въезда в Россию), режимы охраны общественного порядка (чрезвычайное положение).

По критерию юридических свойств режимы можно  подразделить на ординарные и экстраординарные. Последние вводятся только в случае возникновения чрезвычайных ситуаций социального или природно-техногенного характера, вызванных агрессией против Российской Федерации, массовыми беспорядками, стихийными бедствиями и т.п.

Экстраординарные  режимы — это особые правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления  хозяйственной и иной деятельности организациями, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где возникла угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной  вооруженного конфликта, зоной военных  действий. ⁴

Отличительными  особенностями экстраординарных режимов  являются:

использование мер, ограничивающих конституционные  права и свободы граждан и  организаций; введение дополнительных административно-правовых обязанностей и запретов; предоставление чрезвычайных полномочий органам власти для поддержания  режима; введение форм особого управления территорией, на которой установлен экстраординарный режим, включая создание временных специальных органов, перераспределение компетенции, приостановление деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.

Экстраординарные  режимы — это временные САПР, которые действуют только в период существования чрезвычайной ситуации. С одной стороны, в законодательстве установлены конкретные сроки, на которые  могут вводиться эти режимы, а  с другой — уполномоченные органы обязаны отменить действие режимов, если отпали обстоятельства, послужившие  основанием для их установления.

Законодательство  РФ предусматривает три типа экстраординарных режимов — чрезвычайное, военное  и особое положение.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Режим чрезвычайного  положения

Чрезвычайное  положение — это особый правовой режим, предусматривающий ограничение установленных Конституцией РФ и законами прав граждан и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Режим чрезвычайного положения урегулирован ст. 56, 88,102 Конституции и Законом РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении»⁵. Чрезвычайное положение является временной мерой и может вводиться исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя. Его целью является скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.

Законом определены основания, по которым  может вводиться режим чрезвычайного  положения. К их числу отнесены:

а) попытки насильственного изменения  конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;

б) стихийные бедствия, эпидемии, крупные  аварии, ставящие под угрозу жизнь  и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ.

Как и военное положение, чрезвычайное положение вводится указом Президента с незамедлительным сообщением об этом палатам Федерального Собрания. Утверждение указа Президента осуществляется Советом Федерации. В указе должны быть указаны: обстоятельства, на основании которых вводится чрезвычайное положение; основания необходимости его введения; перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан; государственные органы, ответственные за осуществление мер чрезвычайного положения, и точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов; границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; время вступления в силу указа, а также точный срок, на который вводится чрезвычайное положение.

На территории, где введено ЧС, могут вводиться особые формы управления. В их числе: возможность отмены федеральными органами власти любых решений нижестоящих органов власти; наделение государственных органов, осуществляющих управление в условиях чрезвычайного положения, чрезвычайными полномочиями для принятия мер, необходимых для скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и законности и ликвидации угрозы безопасности граждан. Кроме того, органы исполнительной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть поставлены в прямое подчинение Президенту РФ либо назначенному им органу.

Органы, осуществляющие режим чрезвычайного  положения, вправе издавать обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения.

Для обеспечения общественного  порядка, охраны жизни, здоровья, безопасности, прав, свобод и законных интересов  граждан используются силы и средства органов Министерства внутренних дел и Федеральной службы безопасности, а в исключительных случаях — и Министерства обороны.

В условиях чрезвычайного положения  могут применяться такие меры, как, например: ограничение свободы  передвижения; запрещение митингов, демонстраций, забастовок; установление комендантского часа; ограничение свободы печати и других средств массовой информации; временное выселение (эвакуация) граждан; отстранение от работы руководителей организаций и др.

Законом предусмотрены и специальные  меры ответственности, применяемые  к нарушителям режима чрезвычайного  положения.

Совершенно очевидно, что закон  о чрезвычайном положении нуждается в постоянном совершенствовании, так как в России ежегодно происходят большие перемены во всех сферах жизни общества.

Режим особого  положения

Помимо чрезвычайного  положения действующее законодательство и административная практика предусматривают  возможность введения иных видов  особых правовых режимов, связанных  с возникновением чрезвычайных ситуаций криминогенного, природного, экологического и техногенного характера, которые  получили условное название особое положение. Эти режимы могут устанавливаться  федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В случае опасности  распространения инфекционных и  массовых неинфекционных заболеваний  и отравлений людей Правительство  РФ или органы исполнительной власти субъектов РФ вправе ввести на отдельных  территориях или в населенных пунктах особые условия хозяйствования и режимы жизнедеятельности населения.

Согласно Федеральному закону «О борьбе с терроризмом» особый правовой режим устанавливается и в  зоне проведения контртеррористической  операции, предусматривающий такие  меры, как ограничение свободы  передвижения, ограничение личной неприкосновенности и др. Поддержание этого режима обеспечивает руководитель оперативного штаба по управлению контртеррористической  операцией.

В последнее время широкое  распространение получила практика введения органами исполнительной власти субъектов РФ режимов чрезвычайной ситуации природно-техногенногохарактера. При этом они руководствуются федеральными законами «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», постановлениями Правительства РФ.

Данные правовые акты не предусматривают возможность введения какого-либо особого режима, но устанавливают  отдельные административные меры, в  том числе носящие ограничивающий характер, которые могут быть использованы органами исполнительной власти субъектов  РФ, органами местного самоуправления, руководителем работ по ликвидации чрезвычайной ситуации (ЧС). К таким мерам относятся проведение эвакуации; остановка деятельности организаций, находящихся в зоне ЧС; проведение аварийно-спасательных и других неотложных мероприятий; ограничение доступа людей в зону ЧС; использование средств связи, транспорта и иного имущества организаций, находящихся в зоне ЧС; привлечение на добровольной основе населения к проведению аварийно-спасательных работ; усиление охраны общественного порядка в зоне ЧС.

Особый режим позволяет  комплексно применять указанные  средства, направляет их на достижение единой цели. Режим помогает добиться реального исполнения вводимых запретов и ограничений, контролировать порядок реализации принятых предписаний, создать организационно-правовой механизм, адекватный остроте ЧС. Но без надлежащей правовой основы нельзя выработать общеобязательные режимные правила, а значит, обеспечить соответствующее поведение населения и привлечение к ответственности за их нарушение. Объявление особого режима без закрепления оснований, условий и официальной процедуры введения, при отсутствии исчерпывающего перечня возможных чрезвычайных мер представляется неправомерным ограничением прав и свобод.

Очевидно, необходимо принятие специального закона о режиме чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, который существенно отличается от чрезвычайного положения. Во-первых, это федерально-региональный режим, право устанавливать который должны иметь и органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Во-вторых, этот режим не предусматривает ограничение конституционных прав личности, социально-политической активности. Ограничение свободы передвижения, свободы предпринимательской деятельности и некоторых других прав выступают как неизбежные последствия аварийно-спасательных, восстановительных, предупредительно-организационных, эвакуационных мероприятий. В-третьих, такой режим не предполагает изменение компетенции органов публичной администрации, перераспределение полномочий. В качестве органов, осуществляющих руководство деятельностью по обеспечению режима ЧС, выступают глава исполнительной власти субъекта РФ, главные управления и управления по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий субъектов РФ, комиссии по чрезвычайным ситуациям субъектов РФ и органов местного самоуправления, региональные центры — территориальные органы МЧС России. Для поддержания режима ЧС привлекаются органы внутренних дел субъекта РФ, силы и средства иных федеральных органов исполнительной власти, входящие в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Режим военного положения

Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных  ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или  непосредственной угрозы агрессии. Целью  введения военного положения является создание условий для отражения  или предотвращения агрессии против России.

В соответствии с общепризнанными  принципами и нормами международного права актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой  государств) России войны признаются: вторжение или нападение вооруженных  сил иностранного государства или  группы государств на территорию РФ, любая  военная оккупация территории России, являющаяся результатом такого вторжения  или нападения, либо любая аннексия территории РФ или ее части с применением  вооруженной силы; бомбардировка вооруженными силами иностранного государства или группы государств территории РФ или применение любого оружия против России; блокада портов или берегов России вооруженными силами иностранного государства или группы государств; нападение вооруженных сил иностранного государства или группы государств на Вооруженные Силы РФ либо другие войска независимо от места их дислокации; действия иностранного государства или группы государств, позволяющих использовать свою территорию другому государству для совершения акта агрессии против Российской Федерации; засылка иностранным государством либо от имени иностранного государства или группы государств вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против России, равносильные актам агрессии.

Актами агрессии против Российской Федерации могут признаваться также  другие действия по применению вооруженной  силы иностранным государством или  группой государств против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности России а также иные несовместимые с Уставом ООН и равносильные актам агрессии действия.

Возможность введения на территории РФ или в отдельных ее местностях военного положения предусмотрена  ст. 87 Конституции РФ. Право введения военного положения предоставлено  Президенту РФ, который незамедлительно  сообщает об этом Совету Федерации  и Государственной Думе. Режим  военного положения определяется Федеральным  конституционным законом «О военном  положении».

Специфика военного положения  заключается в необходимости  усиления роли и расширении полномочий военных органов в управлении на территории, где введено такое  положение. При этом органы государственной  власти и местного самоуправления обязаны  оказывать помощь органам военного управления, военному командованию в  решении возложенных на них задач  по обороне страны.

Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы могут привлекаться для обеспечения  режима военного положения.