Полномочия Президента Республики Беларусь в нормотворческой деятельности

В зависимости от нормативной  природы правовые акты делятся на нормативные акты и акты применения права. Осуществления президентской власти невозможна без сотрудничества с другими властями, в том числе в правотворческом процессе. Конституционные принципы и нормы устанавливают исходное положение и процедуры по взаимодействию Президента Республики Беларусь Национальным собранием Республики Беларусь и другими государственными органами в нормотворческом процессе. Конституцией и законодательными актами Президент наделяется весьма обширной компетенцией в сфере правотворчества.

Полагаясь на  сравнительно-правовой анализ различных авторов конституционных  положений, дающих основания для  издания главой государства нормативных  актов. Такими основаниями являются: 1) прямое закрепление в конституции права на издание нормативных актов (обычно на издание актов, имеющих силу закона); 2) сформулированные в общей форме положения Основного закона, определяющие главу государства как гаранта конституции, суверенитета, прав и свобод граждан; 3) наделение главы государства статусом представителя государства в международных отношениях, руководителя внешней политики страны, главнокомандующего вооруженными силами; 4) отдельные конституционные полномочия главы государства, предполагающие необходимость издания нормативных актов; 5) закрепление нормотворческих полномочий главы государства на основании конституции иными законами; 6) делегирование законодательных полномочий парламентом.

На основе Конституции  Республики Беларусь и в целях  совершенствования законодательства Республики Беларусь, возвышение эффективности нормотворческого процесса Указом Президента от 10 апреля 2002г. № 205 «О Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь» утверждена данная концепция. Эта концепция имеет целью сориентировать все нормотворческие органы Беларуси на перспективное решение актуальных проблем функционирования национальной правовой системы и определить основные направления и способы совершенствования законодательства в соответствии с принципами демократического социального правового государства.

Рассматривая юридическую  силу правовых актов главы государства, был принят за основу взгляд о многообразии подходов к решению данной правовой проблемы в конституционном законодательстве различных стран. В работе дается детальный анализ правовой доктрины об иерархии нормативных актов и месте актов главы государства в этой иерархии, критически оценивается получившая широкое распространение среди российских правоведов концепция о безусловной подзаконности актов главы государства. Анализ положений конституций и правоприменительной практики позволяет выделить три ступени, на которых могут находиться акты главы государства в системе законодательства. I ступень - акты, по юридической силе стоящие ниже закона (акты, полномочия на издание которых основываются на законе; регламентарные акты, как правило, в странах с неограниченной компетенцией парламента; в некоторых странах акты, издаваемые в порядке делегированного законодательства), II ступень - акты, находящиеся на уровне закона (акты, определенные как имеющие силу закона; в некоторых странах регламентарные акты; акты, издаваемые на основе законов-рамок), III ступень - акты, по юридической силе стоящие выше закона (акты в странах с ограниченной компетенцией парламента; акты, издаваемые в чрезвычайных условиях либо в случаях особой необходимости; акты, имеющие силу конституционного закона; акты, изданные непосредственно во исполнение конституции).

Таким образом, Президент  Республики Беларусь выступает в  роли общего организатора всей нормотворческой работы в Республики Беларусь.

Реализуя свои полномочия Президент Республики Беларусь, издаёт нормативные правовые акты.

Нормативно-правовой акт – официальный документ, установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путём Референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила повышения, рассчитаны на неопределённый круг лиц и неоднократное применение (ст. 1 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 г. № 361-3 «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», с изм. и доп.

В силу ст. 85 Конституции  Президент на основе и в соответствии с Конституцией издаёт указы и  распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. В случаях, предусмотренных Конституцией, Президент издаёт декреты, имеющие  силу законов. Таким образом, Конституция  чётко определила вид нормативных  правовых актов, издаваемых Президентом  Республики Беларусь.

Начиная с 2004 г. Президент  стал издавать директивы – указы программного характера, издаваемые Главой государства в целях системного решения вопросов, имеющих приоритетное политическое, социальное и экономическое значение (ст. 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» )

Указ Президента – нормативный правовой акт Главы государства издаваемый в целях реализации его полномочий и устанавливающий определённые правовые нормы.

Анализируя нормы Конституции  Республики Беларусь (ст. 84, 85, 116, 137, 142) и Закона «О Президенте Республики Беларусь» можно сделать вывод, что Глава государства может  издавать три вида указов:

• указы, не носящие нормативного характера (о назначении, освобождении от должности, о присвоении званий, о награждении наградами и т.д.);
• указы, носящие нормативно-правой характер и основывающиеся на конституционной норме, т.е. издаваемые в исполнении Конституции;
• указы, носящие нормативно-правовой характер и основывающиеся на законе, т.е. издаваемые во исполнение законов.

Принципиально новым явлением о законодательстве Беларуси стало  наделение Президента с 24 ноября 1996 г. правом издания декретов, имеющих  силу закона. В соответствии ч.1 ст.101 Конституции Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава Палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издания декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять пределы регулирования и срок полномочий Президента на издания декретов.

При этом Основной Закон  не устанавливает каких-либо принципиальных особенностей издания декретов по сравнению с аналогичными процедурами в других странах, применяющих институт делегированного законодательства. Характерными чертами данного института является инициатива органа или должностного лица, которому делегируется законодательное полномочия, ограниченный период действия делегированных полномочий, чётко очерченный предмет правового регулирования актов, издаваемых на основании делегированных полномочий, установленного круга общественных отношений, выведенного за пределы сферы регулирования делегированного законодательства парламентский и судебный контроль за осуществлением делегированных полномочий.

Поскольку решение о делегировании  Президенту законодательных полномочий принимается палатами Национального  собрания в форме закона, нет никаких  правовых препятствий для принятия закона об отмене  закона о делегировании  ещё до истечения срока его  действия. Аналогичным образом закон  о делегировании может быть изменён. Конституция устанавливает приоритет закона перед декретом, если полномочия на издания декрета были предоставлены законом. Таким образом, Парламент вправе найти иное законодательное решение вопроса, урегулированного секрета.

В соответствии с абз. 2 ч. 4 ст. 116 Конституции декреты Президента могут быть рассмотрены Конституционным Судом на предмет их соответствия Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь.

Необходимо отметить, что  со дня принятия новой редакции Конституции  Президента ни разу не обращался в  Национальное собрание с предложением о делегировании ему законодательных  полномочий, а поэтому практика делегирования  на сегодняшний момент не сложилась. Причина этого, видимо, кроется в  самой Конституции. У Президента нет никакой необходимости прибегать  к достаточно сложной процедуре  получения делегированных полномочий, к тому же во многом ограниченных, поскольку  он обладает другим очень эффективным  инструментом регулирования общественных отношений, каким является издание  так называемых временных декретов.

В соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции временные декреты  издаются Президентом по своей инициативе либо по предложению Правительства. В последнем случае они должны скрепляться подписью Премьер–министра. Хотя практика издания временных декретов получила достаточно широкое распространение, случаев их издания по предложению Правительства пока не было[1, ч. 3 ст. 101].

Конституция предусматривает, что временные декреты издаются в силу особой необходимости –  оценочная категория, которую очень  сложно изложить строгим юридическим  содержанием. Практика показывала, что  среди политиков и юристов  имеются различные трактовки  этого понятия. Необходимо дать официальное  толкование рассматриваемой  конституционной  форме. Именно поэтому палаты Парламента, рассматривая временный декрет, также  должны оценивать, действительно ли ситуация вынуждала Президента прибегнуть к такой форме правотворчества.

На данный момент не один временный декрет палатами Национального  собрания отмечен не был. 18 декабря 2002 г. Палата представителей впервые  приняла решение об отмене декрета, однако оно не было поддержано Советом  Республики, который принял данный декрет к сведению.

Издание временных декретов должно носить всё же исключительный характер. Как верно заметил Г.А. Васелевич, «следует щадяще относиться к праву Президента принимать такого рода акты». Он особо подчеркнул, что «несение предложений Президенту об издании декретов должно быть глубоко предусмотрены и обоснованы, когда другие варианты решения вопроса исключены» [5].

Особо осторожно следует  относиться к изданию временных  декретов во время сессии палат Парламента и незадолго до их открытия. При  необходимости решения неотложных проблем законодательного регулирования  Президент в соответствии с ч. 3 ст. 99 Конституции имеет право  объявить рассмотрение законопроекта  срочным, и в этом случае палаты Национального  собрания должны рассмотреть его  в течении 10 дней со дня внесения.

Существует проблема определения  приделов правового регулирования  временных декретов. В отличие  от декретов, издаваемых на основании  делегированных полномочий, Конституция  прямо не ограничивает сферу общественных отношений, в которой возможно регулирование  временными декретами.

Издание Президентом Республики Беларусь временных декретов потребовало  выработки процедур рассмотрения их палатами Парламента. В настоящее  время соответствующие положения  включены в регламенты Палаты представителей и Совета Республики Национального  собрания. Результатом рассмотрения временного декрета в палатах  Парламента является принятие постановления. Причём возможность повторного рассмотрения декрета после принятия его к  сведению прямо предусмотрено ст. 192 Регламента Палаты представителей.

Частью третьей статьи 101 Конституции предусмотрено, что  палаты Парламента могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены. В отношении временных декретов Президента установлен усложнённый  порядок их отмены (квалифицированным  большинством) по сравнению с принятием  обычных законов.

Сроки действия временных  декретов не установлены, хотя сам термин «временный декрет» предполагает непосредственный характер правового регулирования  этими актами, но в законодательстве нигде не закреплён данный аспект. Ясно только, что рано или поздно декреты должны быть трансформированы в закон.

Не допускается  делегирования  полномочий Президенту на издания декретов, предусматривающих :

• изменение и дополнение Конституции;
• толкование Конституции;
• изменение и дополнение программных законов;
• утверждение республиканского бюджета и отчёта о его исполнении;
• изменение порядка выборов Президента и Парламента;
• ограничение конституционных прав и свобод граждан.

Закон о делегировании  законодательных полномочий Президенту не может разрешить ему изменение  этого Закона, а также предоставлять  право принимать нормы, имеющие  обратную силу (ч. 2 ст. 101 Конституции).

Данная норма Конституции  в соответствии со ст. 36 Закона «О Президенте Республики Беларусь» распространяется и на временные декреты[3, ст. 36].

Президент наделён правом издавать распоряжение. Однако действующее законодательство не закрепляет даже временного перечня случаев возможного издания распоряжений Президента. Также возникают проблемы с нормативностью данных актов. Так, согласно ч. 4 ст. 116 Конституции распоряжения не отнесены к числу нормативно-правовых актов, конституционность которых может быть проверена Конституционным Судом.

Однако стала складываться практика включения в отдельное  распоряжение нормативных предписаний. В следствии такая практика получила и законодательную основу. Сначала  Гражданский кодекс Республики Беларусь отнёс распоряжения к числу нормативных  актов, составляющих гражданское законодательство (ст. 3 ГК). Затем данное положение  было закреплено и в ст. 3 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»,  согласно которой распоряжения Президента относятся к ненормативным правовым актам, если иное не определено Президентом[ 2, ст. 3].

На сегодняшний момент именно распоряжениями, как правило, оформляются конкретные поручения  Главы государства по тем или  иным вопросам, проводятся назначения на некоторые должности, объявляется  благодарность Президента и т.д.

Декреты Президента подлежать  немедленному и обязательному официальному опубликованию и выступают в  силу через 10 дней после их официального опубликования, если в них не установлен иной срок. Указы Президента нормативного характера подлежать обязательному официальному опубликованию и вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок (ст. 63, 65 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Указы Президента, не имеющие нормативного характера, и распоряжения Президента вступают в силу со дня их опубликования, если иное не установлено ими[2, ст. 63, ст. 65].