Конституационно правовой статус члена СФ и Государственной Думы

Срок  полномочий члена Совета определяется федеральным законом, а момент возникновения и утраты таких полномочий - подзаконным актом, т.е. подзаконный акт предопределяет сферу применения норм федерального закона, что является нарушением иерархии правовых норм в России. В этой связи решающая роль также должна принадлежать Закону О полномочиях, который в качестве специального нормативного акта может разрешить указанное несоответствие и установить пределы реализации статуса члена Совета Федерации.

В соответствии с положениями Регламента Совет Федерации приобретение и утрата статуса члена Совета гражданином РФ производятся с момента принятия решения Советом Федерации о подтверждении полномочий избранного (назначенного) субъекта. Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении его полномочий в качестве члена Совета Федерации. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового члена Совета Федерации - представителя от того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Орган государственной  власти субъекта Российской Федерации, принявший решение об избрании (о  назначении) члена Совета Федерации, а также о досрочном прекращении  полномочий члена Совета Федерации, не позднее чем на следующий день после вступления решения в силу телеграммой уведомляет Совет Федерации  о содержании решения и о дате его вступления в силу. Решение  направляется в Совет Федерации, соответственно, органом государственной  власти субъекта Российской Федерации  или высшим должностным лицом  субъекта Российской Федерации не позднее  пяти дней со дня вступления решения  в силу. В тот же срок член Совета Федерации представляет в Совет  копию приказа или иного документа  об освобождении его от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей¹¹.

Специфика Регламента Совета Федерации заключается в более детальном и конкретном урегулировании отдельных аспектов деятельности самого Совета, а также отдельных его членов, например, Регламент детально определяет порядок подтверждения полномочий члена Совета Федерации.

Вопрос  о подтверждении или досрочном  прекращении полномочий члена Совета рассматривается в рамках заседания  Совета Федерации по предложению  Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности. Решение о подтверждении полномочий члена Совета принимается без обсуждения большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета. В случае принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий члена Совета полномочия прежнего члена Совета Федерации в связи с истечением срока полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избравшего (назначившего) его, прекращаются, что оформляется постановлением Совета Федерации, не требующим специального голосования.

Таким образом, положения Регламента предопределяют момент фактического приобретения и фактической утраты статуса члена Совета Федерации.

Положения законодательных актов более  абстрактны и не предусматривают  конкретизации каких-либо отдельных  положений применительно к практической деятельности Совета Федерации, унифицируя правила поведения ко всем аналогичным  ситуациям, которые подлежат урегулированию нормами такого закона. Цель законодательного акта - указать модель желаемого  и дозволенного поведения неограниченного  круга субъектов в аналогичных  по своему содержанию ситуациях.

Федеральный закон РФ от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» определяет общий порядок осуществления деятельности членами Совета Федерации, и в частности, срок их полномочий, устанавливая тем самым взаимосвязь федерального и регионального законодательства посредством введения единого срока полномочий для органов государственной власти субъектов РФ и избранных (назначенных) ими граждан - членов Совета Федерации.

По смыслу ст. 2 Закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ», член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается этим органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок его полномочий, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты¹².

Таким образом, Закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» закрепляет лишь общие положения о сроках полномочий членов Совета Федерации, без конкретизации их применительно к отдельным субъектам, избранным (назначенным) в состав Совета. Положения Регламента более конкретны и указывают на начало и окончание срока полномочий применительно к каждому члену Совета Федерации, устанавливая границы такого срока.

Различия  предмета правового регулирования  указанных нормативных актов, а  также целей применения их правовых норм на практике позволяют говорить об отсутствии указанного выше несоответствия иерархии нормативных актов, имеющих смежный предмет регулирования. Правовые нормы указанных актов направлены на урегулирование одного и того же аспекта - срока осуществления деятельности членом Совета Федерации, но подход к урегулированию данного аспекта применяется различный: в одном случае - абстрактный, в другом - конкретный.

Однако  наиболее эффективным средством  устранения возможных правовых коллизий является Закон О статусе, который выступает в качестве специального нормативного акта, и его нормы подлежат применению исключительно с момента приобретения субъектами статуса члена Совета и до момента утраты ими такого статуса, в связи с чем определение срока полномочий указанных субъектов является ключевым моментом правоприменительной практики Закона О статусе.

II.II. Период полномочий депутата Государственной Думы

Особый  порядок приобретения и утраты статуса  члена Федерального Собрания РФ предусмотрен для депутатов Государственной  Думы, которые, в отличие от членов Совета Федерации, являются представителями  народа России, срок полномочий которого никаким законом не ограничивается. Однако, несменяемость депутатов  может рассматриваться как одна из форм узурпации власти и нарушения  принципа народного представительства  органах государственной власти, в связи с чем срок полномочий депутатов Государственной Думы был установлен основным Законом - Конституцией РФ, ч. 1 ст. 96 которой устанавливает, что депутаты Государственной Думы избираются сроком на пять лет. Таким образом, нормативные положения, определяющие срок наделения гражданина РФ депутатским мандатом, являются императивными и устанавливают единственно возможный срок полномочий депутатов вне зависимости от каких-либо обстоятельств. Единственным исключением из данного правила является досрочное прекращение полномочий депутатов, в том числе и в результате роспуска Думы по инициативе Президента РФ¹³.

Нормы Закона О статусе (ч.2 ст. 3), конкретизируют и дополняют предписания Конституции РФ, определяя момент возникновения и прекращения статуса депутата Государственной Думы применительно к течению срока полномочий, установленного Конституцией РФ. Так, срок полномочий депутата Думы начинается с момента его избрания на данную должность. Анализ действующего избирательного законодательства позволяет говорить о том, что моментом избрания депутата Думы признается официальное обнародование результатов выборов с учетом произведенного окончательного подсчета голосов. Никакие предварительные результаты выборов не могут рассматриваться в качестве основания для приобретения статуса депутата. Действующее законодательство не устанавливает необходимости проведения каких-либо дополнительных мероприятий по вступлению вновь избранных депутатов в должность. В этой связи именно официальное объявление результатов выборов признается моментом избрания гражданина депутатом Государственной Думы и по логике Закона с этого момента начинается течение срока его полномочий.

Однако  действующим законодательством  предусмотрен еще один аспект, существенно  влияющий на момент приобретения статуса  депутата - наделение избранных в  Думу граждан РФ депутатскими мандатами. Наиболее закономерным представляется наделение статусом депутата вновь  избранных граждан именно с момента  получения ими депутатского мандата, поскольку он гарантирует им реализацию их прав и обязанностей в полном объеме. В большинстве случаев  роль депутатского мандата сводится к определению количества голосов, принадлежащих в составе Государственной  Думы конкретной политической партии и ее фракции. С учетом указанного положения, законодатель определяет момент начала срока полномочий депутата - момент его избрания в Думу. Соответственно, избрание нового состава Государственной Думы влечет прекращение полномочий действующего состава, именно этот факт позиционируется Законом О статусе, в качестве момента окончания срока полномочий депутатов Государственной Думы и указывает на преемственность власти в России.

Закон О статусе, также предусматривает и возможность досрочного прекращения полномочий как отдельных депутатов Думы, так и всей Думы в целом путем ее роспуска либо отставки. В указанных случаях срок полномочий депутатов Государственной Думы прекращается с момента вступления в силу соответствующего постановления Государственной Думы о прекращении полномочий отдельных ее депутатов либо Указа Президента РФ о роспуске Думы. При досрочном прекращении полномочий отдельных депутатов Думы, производится их замена на иных граждан, включенных в партийный список и не прошедших в Думу по результатам выборов. При роспуске либо отставке Думы, фактически возникает ситуация безвластия до момента проведения досрочных выборов депутатов Государственной Думы¹⁴.

В этой ситуации следует рассматривать фактическое  и юридическое прекращение полномочий депутатов. Юридическое прекращение  их полномочий происходит с момента  вступления в силу соответствующего указа Президента РФ о роспуске Думы либо иного нормативного акта. Фактически Дума продолжает осуществление своих  полномочий до момента избрания нового состава Думы по результатам досрочных  выборов и только после проведения таких выборов, прежний состав Думы слагает с себя государственные  полномочия. Подобная ситуация направлена на обеспечение преемственности  системы власти в России, а также  обеспечение правопорядка и надлежащей реализации государственной функции, отнесенной к компетенции Государственной  Думы Федерального Собрания РФ.

Глава III. Правовой статус парламентария в Российской Федерации

Все гарантии деятельности парламентария (члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы) можно условно распределить по группам; права парламентария; гарантии неприкосновенности; материально-финансовые и социальные гарантии парламентария.

III.I. Права члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы

К правам парламентария Закон о статусе в первую очередь относит право законодательной инициативы члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы для внесения законопроектов, а также группы численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы для внесения предложений о поправках к Конституции РФ и пересмотре ее положений.

Следующее по степени важности право - участие  парламентария в заседании той  или иной палаты Федерального Собрания, а также в заседании комитета, комиссии палаты или согласительной комиссии. Закон о статусе закрепляет за парламентарием право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым палатой, комитетом или комиссией палаты.

Одно  из наиболее действенных прав - право  запроса, которое законодательно разделено  на депутатский и парламентский  запросы.

Парламентский запрос определен как право палаты направлять запрос Председателю и членам Правительства России, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка, Председателю Центральной избирательной  комиссии, председателям других избирательных  комиссий и комиссий референдума, Председателю Счетной палаты, руководителям иных федеральных органов государственной  власти, органов государственной  власти субъектов Федерации и  органов местного самоуправления, а  также Пенсионного фонда, Фонда  социального страхования, Государственного фонда занятости населения, Федерального фонда обязательного медицинского страхования по вопросам, входящим в компетенцию данных органов  и должностных лиц. Парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов палаты, а должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, в свою очередь, должно дать на него ответ в устной (на заседании палаты) или письменной форме не позднее чем в пятнадцатидневный срок со дня его получения. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании палаты, а копии ответа направляются всем членам палаты¹⁵.

Депутатский запрос направляется не палатой, а членом Совета Федерации или депутатом  Государственной Думы (инициатором  запроса). Так как данный запрос направляется парламентарием самостоятельно, то не требуется его оглашения на заседании  палаты, а должностное лицо, которому направлен запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса или в иной, установленный соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации срок.