Эволюция представительных органов в России

   В различных источниках, посвященных земским соборам, неоднозначно представляется содержание этого понятия по составу его представительства. Черепнин очень широко трактует это понятие, включая в него церковные соборы, войсковые соборы, соборы-совещания⁵. С ним по этому вопросу практически не полемизируют Зимин, Мордовина, Павленко, хотя в большинстве случаев относят представительство бояр не только к Боярской думе, а в рукоприкладстве находят представителей третьего сословия.

     Юшков пишет: «Земские соборы состоят из трех частей - боярская дума, которая обычно присутствовала в полном составе, сбора высшего духовенства («освященного собора») и собрания представителей от людей всяких чинов, то есть поместного дворянства и купечества»⁶. Земские соборы общегосударственного характера с участием представителей господствующего класса всей земли, в какой-то мере унаследовали функции и политическую роль прежних форм общения князя с руководящей верхушкой общества. В то же время земские соборы - это орган, пришедший на смену вече, он воспринял от веча традицию участия всех общественных групп в решении общих вопросов, но заменил присущие вече элементы демократизма началами сословного представительства.

     Для понимания роли земских соборов большое значение имеет изучение состава их представителей, изучение тех слоев общества, которые на соборах были представлены. В XVI - XVII вв. на соборы призывали представителей от дворян и детей боярских каждого уезда и от тяглых посадских людей каждого уездного города. Это по нынешним понятиям означает, что каждый уезд, и каждый уездный  

город представлял собой избирательный  округ. Обычно от дворян каждого уезда посылали по два депутата, а от уездного города по одному депутату.

     Представители городского торгово-промышленного класса были выразителями мнений уездных торгово-промышленных миров. От них правительство ожидало советов в улучшении системы сбора налогов, в деле ведения торгово-промышленных дел, где требовалась торговая опытность, некоторые технические знания, которыми не обладали приказные люди, коренные органы управления.

     Для более детального изучения характера представительства рассмотрим состав собора 1598 г. Это был избирательный собор, возведший на царский престол боярина Бориса Годунова. По количеству его участников у историков есть разногласия - считают от 456 до 512 человек.

Таким образом, в составе собора 1598 г. присутствуют четыре группы:

- церковное управление;

- высшее государственное управление;

- военно-служивый класс, представляющий дворян-феодалов;

- торгово-промышленный класс.

     Это типичный состав полного земского собора, на нем никогда не были представлены крестьяне и городская беднота, городские ремесленники.

     Для уяснения роли земских соборов, их существа, их влияния на историю этого периода - периода сословно-представительской монархии и формирования абсолютной монархии, проведем их классификацию по нескольким признакам⁷.

     Избирательные органы избирали царя, выносили окончательное решение, закрепленное соответствующим документом и подписями участников собора (рукоприкладство). Совещательные органы, все соборы, которые давали совет на запрос царя, правительства, высшей духовной иерархии.

С точки  зрения общественно политической значимости соборы можно разделить на четыре группы:

- созванные царем;

- созванные царем по инициативе сословий;

- созванные сословиями или по инициативе сословий в отсутствие царя;

- избирательные на царство.

     Для более глубокого понимания роли соборов целесообразно провести еще одну классификацию:

- Соборы, решавшие вопросы реформ;

- Соборы, решавшие внешнеполитические дела Руси, вопросы войны и мира;

- Соборы, решавшие дела внутреннего «устроения государства», в том числе способов усмирения восстаний;

- Соборы смутного времени;

Избирательные соборы (избрание царей).

     С введением сословно-представительных учреждений в средние века в Российском государстве в виде земских соборов происходила замена элементов демократизма началами сословного представительства. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.3. От земских соборов до советского парламентаризма

Земские соборы просуществовали на Руси до конца XVII века. При укрепившемся самодержавии они обеспечивали представительство от различных слоев населения в органах государственной власти. Однако самодержавию удалось ликвидировать этот институт⁸.

     К началу ХХ столетия, когда в Европе уже сложились развитые парламентские системы с четко определенными законом порядком формирования высших представительных учреждений и компетенцией, со сложившимися традициями и особыми процедурами, Россия еще оставалась неограниченной монархией. Попытки в XIX веке провести реформы, учреждавшие народное представительство, не имели успеха (проект Сперанского при Александре I, проекты Валуева и Лорис-Меликова при Александре II). Лишь 6 августа 1905 года император Николай II издал высочайший манифест об учреждении законосовещательной Думы (получивший название "булыгинской") и акты "Учреждение Государственной Думы" и "Положение о выборах в Государственную Думу". По этим актам Дума как представительный орган населения Российской империи создавалась для предварительной разработки и обсуждения законодательных положений. Законодательной властью Дума не наделялась и была зависима от императора. "Булыгинская Дума" так и не была созвана.

     17 октября 1905 года Николай II издает манифест "Об усовершенствовании государственного порядка", которым населению были дарованы "основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов" и установлено правило, что "никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы".

     20 февраля 1906 года был издан еще один высочайший манифест "Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы" и указы "О пересмотре учреждения Государственного Совета", "Учреждение Государственной Думы". 23 апреля появляется новая редакция "Свода основных государственных законов". Этим завершается ряд законодательных актов, призванных ограничить самодержавие в России.

     Государственная дума и Государственный совет по сути дела стали представительными законодательными органами в государстве. Ст. 106 Основных государственных законов гласила, что Государственный совет и Государственная дума пользовались "равными правами в делах государства". Государственная дума образовывалась из членов, избираемых населением Российской империи. Все избиратели делились на 4 курии, не равные по числу предоставляемых им голосов: земледельческую, городскую, крестьянскую и рабочую.

      Государственный совет образовывался несколько иначе. Он состоял из членов по назначению и по выборам. Избрание членов Государственного совета производилось от 5 курий: 1) губернских земских собраний; 2) дворянских обществ; 3) православного духовенства; 4) академии наук и университетов; 5) совета торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ. Всего в I Государственном совете было 196 членов: 98 назначенных и 98 выбранных. Правовое положение членов Совета по назначению коренным образом отличалось от положения членов по выборам. Последние пользовались неприкосновенностью и не были связаны отчетом перед избирателями, тогда как члены по назначению оставались должностными лицами, занимавшими определенный класс должности, и находились в непосредственной зависимости от монарха.

     Государственная дума и Государственный совет наделялись достаточно широкими полномочиями. К ведению Думы были отнесены:

а) предметы, требующие издания законов или штатов, а также изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;

б) государственная  роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования;

в) отчет  государственного контроля по исполнению государственной росписи;

г) дела об отчуждении государственных доходов  или имуществ, требующие высочайшего соизволения;

д) дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет;

ж) дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым повелениям"⁹.

      Таким образом, с формально-юридической точки зрения Государственная дума и Государственный совет, как нижняя и верхняя палаты, обладали характерными для парламента правами. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.4. Развитие представительных органов в 1918 – 1990гг

     Эволюционный ход развития народного представительства в России прервала февральская революция. В то время в стране возникла ситуация "перерыва права", для ликвидации которой предполагали создать представительный орган в виде Учредительного собрания для решения вопроса о государственном строе. В верности Учредительному собранию как всеобъемлющему символу народовластия клялись самые различные политические силы. Параллельно с этим все большее значение приобретают советы (своеобразные учреждения, представлявшие интересы различных групп населения: рабочих, солдат, крестьян). Передача всего суверенитета власти Учредительному собранию была основой компромисса между Государственной думой и Советами, приведшего к образованию Временного Правительства. Выборы в Учредительное собрание должны были осуществляться на основе всеобщего, равного, прямого, тайного голосования по пропорциональной системе¹⁰. Возрастной ценз был установлен в 20 лет. Предполагалось, что Учредительное собрание вручит высшую исполнительную власть президенту, облеченному широкими полномочиями.

     Победа Октябрьской революции положила начало изменению государственного и политического строя в России. После уничтожения органов государственной власти Российской империи большевики приступили к созданию иной системы этих органов, отвечавшей задачам обслуживания интересов нового политического режима. Эта система вошла в историю под именем советской, поскольку в ней в той или иной мере получила реализацию теория полновластия Советов, основы которой были сформулированы В.И. Лениным.

     10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов была принята первая российская Конституция. Конституция РСФСР 1918 г. включала в себя специальный раздел, озаглавленный "Конструкция советской власти", который, в свою очередь,  
 
 

состоял из двух подразделов - "Организация  центральной власти" и "Организация советской власти на местах"¹¹.

     Поскольку Всероссийский съезд Советов был органом, действовавшим не постоянно, то в период между его заседаниями "высшей властью республики" объявлялся Всероссийский центральный исполнительный комитет Советов. Компетенция этих органов была весьма обширной. Помимо законодательных функций съезд Советов обладал правом общего руководства внешней и внутренней политикой, установления и изменения внешних границ РСФСР и внутри административного деления, принятия в ее состав новых членов и признания выхода из нее отдельных частей, объявления войны и заключения мира, заключения займов, таможенных, торговых договоров и иных соглашений, установления основ общего плана развития народного хозяйства, утверждения бюджета, установления основ организации Вооруженных Сил РСФСР, назначения и смещения членов СНК и всего его состава, решения вопросов гражданства, общей и частичной амнистии. Данная норма свидетельствует об отсутствии разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали, а также указывает на формальный характер федерации в России.

      Таким образом, Всероссийский съезд Советов, будучи высшим законодательным органом власти, выполнял свои функции номинально. Реально же вся полнота законодательной власти и значительная часть власти исполнительной принадлежала избиравшемуся из его состава ВЦИКу. Этот вывод подтверждает практика законодательной деятельности того периода.

     Конституция РСФСР 1918 г. действовала относительно недолго. После образования СССР встал вопрос о создании новой структуры органов государственной власти, которая и была закреплена Конституцией СССР 1924 г. Поскольку в связи с образованием СССР правовой статус России изменился, возникла необходимость его конституционного закрепления, что и было сделано в 1925 г. Новая Конституция РСФСР воспроизводила конструкцию законодательных органов и  

порядок их формирования, закрепленные прежними Основными Законами. Та же двойственная структура: Всероссийский съезд Советов - ВЦИК; их право принимать к рассмотрению любой вопрос, относившийся к компетенции республики, то же неравенство городских и сельских избирателей.