Формы и методы государственного управления

       юридический вариант управленческого решения

       издается полномочным субъектом в пределах его компетенции

       юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти

       одностороннее волеизъявление

       содержит в себе юридически властное предписание, обязательное для адресата; он императивен

       подзаконен,  т.е. должен издаваться в соответствии с Конституцией и другими законодательными актами

       издается, как правило, в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен устно

       издается с соблюдением определенных, официально установленных правил

       может быть в установленном порядке опротестован или обжалован

       в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически властных предписаний наступает ответственность виновной стороны. Власенков с. 178

Таким образом, исходя из перечисленных признаков, можно дать следующее определение акта управления – это разновидность управленческого решения, представляющая  юридически властный,  принятый путем одностороннего волеизъявления полномочного субъекта исполнительной власти акт, имеющий предусмотренную законодательством форму и направленный на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти. Габричидзе с.209

Юридическое значение актов управления многообразно: они устанавливают или изменяют правила поведе­ния, которые являются общими, не содержат указа­ний об индивидуумах, индивидуальный акт управления служит юридиче­ским фактом, если законодательство связывает с ним возникновение или прекращение конкретных право­отношений в сфере исполнительной власти.

Например, распоряжениями Правительства Республики Беларусь производится назначение или утверждение на долж­ности определенных категорий государственных служащих.

Акты управления могут:

                  служить основанием для издания другого акта уп­равления;

                  носить юрисдикционный (правоохранительный) ха­рактер, т.е. содержать правовую оценку тех или иных фактов, решение споров о праве или примене­ние установленной законом санкции;

                  играть роль доказательства при рассмотрении неко­торых категорий дел в судах и органах управления;

                  служить основанием для возбуждения судебного дела;

                  служить юридическими обоснованиями, на основе ко­торых возникают отношения, регулируемые нормами гражданского, трудового, финансового, земельного права. Гавриленко с.194

Цели, задачи, функции и методы исполнительной власти практически реализуются в разнообразных правовых управлен­ческих актах. Они образуют самостоятельную систему юридических актов, внутри которой можно обнаружить их определенные группы или виды, отличающиеся один от другого соответствующими признаками.

Таким образом, правовые акты управления подразделя­ются по юридическим свойствам; характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты; органам, издающим правовые акты управления; формам выражения актов.

По юридическим свойствам акты подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Нормативными являются те акты, которые содержат в себе нормы права. Они принимаются с целью регулирова­ния однотипных общественных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют конкретного, персо­нифицированного адресата (например, нормы, содержащи­еся в Правилах дорожного движения, пожарной безопасно­сти и др.). Нормативные акты рассчитаны на многократное применение, поэтому нормативный акт подлежит примене­нию всегда, когда какой-либо субъект вступает в сферу отношений, регулируемых данным актом. Попов с.264

Акты нормативного значения являются основным видом актов, издаваемых органами государствен­ного управления. Это юридические акты подзаконного административного нормотворчества.

К индивидуальным  актам от­носятся акты, которые не устанавливают, не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретный вопрос управ­ления на основе законов или других государственно-правовых актов, в том числе и нормативных актов управ­ления, т.е. являются актами применения норм права к конкретным случаям. Данные акты содержат предписания разового характера, являются по существу юридическими фактами. Будучи в своей основе правовыми, они устанавливают, изменяют или прекраща­ют конкретные административно-правовые отношения.

Индивидуальный акт - наиболее распространенный вид актов государственного управления. Посредством таких актов оперативно решается большое число дел и вопросов государственной жизни, возникающих в процессе управле­ния. Примером таких актов могут служить постановления Правительства Республики Беларусь о на­значении конкретных лиц на должности заместителя ми­нистра и др.

Также некоторые авторы выделяют такой вид акта управления как акты смешанного характера. Такие акты управления со­держат в себе как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам. Они принимаются по комплексу взаимосвязанных вопросов управления общего, индивидуального, частного значения. Гавриленко с. 200-201

По характеру компетенции органов государственного управления, издающих акты, последние делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления.

Акты общего управления издаются органами общей компетенции (Правительством, исполнительными комитетами облас­тей, городов, районов, местными администрациями горо­дов, районов) и обладают большей юридической силой, чем акты отраслевого и межотраслевого управления.

Актами органов межотраслевой компетенции регулируются отношения, связанные с решением специаль­ных вопросов, имеющих межотраслевой характер. К органам межотраслевого управления относятся, на­пример, Министерство статистики и анализа, Министер­ство труда и социальной защиты, Министерство экономи­ки, некоторые государственные комитеты при Совете Министров.

Акты отраслевого управления регулируют обществен­ные отношения и разрешают управленческие дела в определенной отрасли хозяйства или социально-культурного строительства. К данной группе относятся правовые акты министерств транспорта и коммуникаций, архитектуры и строительства, сельского хозяйства и продовольствия, и др.

По органам, издающим правовые акты управления определяются следующие виды актов государственного управления: указы и распоряжения Президента Республики Беларусь; постановления Совета Министров; приказы и инструкции министров и руководи­телей государственных комитетов, комиссий и специаль­ных ведомств; решения и распоряжения исполкомов; при­казы и инструкции руководителей управлений и отделов исполкомов, руководителей учреждений и предприятий.

В регулировании отношений в сфере государственного управления участвуют многие органы, в первую очередь Президент и Правительство Республики Беларусь. В соот­ветствии со ст. 85 Конституции Президент на основе и в соответствии с Конституцией издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. Конституция

Нормативные акты управления издает также Прави­тельство Республики Беларусь на основе и во исполнение Конституции Республики Беларусь, действующих законов, а также декретов и указов Президента Республики Беларусь.

Правительство издает нормативные акты управления – постановления, реально охватывающие многие сферы и отрасли государственного управления и позволяющие ему осуществлять на практике исполнительную власть Респуб­лики Беларусь.

В своей практике Правительство применяет и другие админи­стративно-правовые формы, в частности распоряжения. Распоряжения Премьер-министра - индивидуальные акты с ограниченным сроком действия и издаются по вопросам оперативного характера.

К актам министерств и руководителей других цент­ральных органов относятся приказы, инст­рукции, издаваемые на основе и во исполнение Конституции Республики Беларусь, законов, декретов и указов Президента Республики Беларусь, постановлений и распоряжений Совета Министров Республики Беларусь.

Исполнительные комитеты издают решения и отдают распоряжения по вопросам своей компетенции. Гавриленко с.203-204

По форме выражения правовые акты управления подразделяются на словесные, которые в свою очередь могут быть как письменными, так и устными,  и конклюдентные.

Таким образом, акты управления независимо от их разновидности – это форма выражения, закрепления волеизъявлений субъектов управления, т.е. юридически обязательные предписания.

2.3. Усмотрение в государственном управлении

Государственное управление базируется на нормах права. Однако оно не может быть урегулировано во всех его проявлени­ях. Государственное управление невозможно без предоставления субъекту, его осуществляющему, определенной самостоятельнос­ти, пусть даже в ограниченных пределах и в определенных случа­ях. Соответствующая самостоятельность, неурегулированность в государственном управлении именуется усмотрением.

Усмотрение в сфере управления — это свобода действий, право субъекта управления  на самостоятельное принятие решения, оценку фактических обстоятельств или совер­шение иных значимых действий. Подобные действия осуществля­ются первоначально при отсутствии прямых предписаний право­вых норм. При этом субъект управления имеет свободу действий для осуществления предоставленных ему полномочий. Крамник с.128

Основанием для усмотрения является наличие соответствую­щих правовых норм. Это положение не противоречит тому, что причиной усмотрения нередко является их отсутствие, неполнота или  несовершенство  правового  регулирования.   Вместе  с  тем именно норма права позволяет управляющему субъекту воспол­нить пробел, решив вопрос по своему усмотрению. Нормой права предусматривается, до каких пределов субъект усмотрения может проявить свою самостоятельность. Выход за указанные пределы способен повлечь за собой неправомерные действия, т.е. наруше­ния законности. В норме права определяется цель, в соответствии с которой может осуществляться усмотрение. Цель устанавливает также реальные барьеры произвольному решению тех или иных вопросов. Таким образом, дозволяется проявлять самостоятель­ность, однако в определенных рамках, пределах, с определенной целью. Например, согласно Закону Республики Беларусь «Об органах внутренних дел» (ст.25), работнику предоставляется право входить беспрепятственно, при необходимости с повреждением запирающих устройств и других предметов, в любое время суток в жилые помещения и иные законные владения граждан, помещения и иные объекты организаций и осматривать их при преследовании подозреваемых (обвиняемых) в совершении преступлений либо при наличии достаточных оснований полагать, что там совершается или совершено преступление либо находятся подозреваемый (обвиняемый), скрывшийся от органа, ведущего уголовный процесс, лицо, уклоняющееся от отбывания наказания и иных мер уголовной ответственности, а также беспрепятственно входить в жилые помещения и иные законные владения лиц, находящихся под превентивным надзором.

Усмотрению в сфере государственного управления присущи
определенные черты:             

1) усмотрение — это дискреционное право, право действовать
самостоятельно;             

2) усмотрение предполагает осуществление управленческих действий, первичное решение определенных вопросов;

3) управление по усмотрению должно осуществляться в со­ответствии с принципом наилучшего в данной ситуации решения;

4) решение вопросов по усмотрению осуществляется на осно­вании внутреннего убеждения, субъективных соображений субъ­екта управления;             

5) управленческая деятельность по усмотрению осуществля­ется при отсутствии конкретных указаний, предписаний;

6) усмотрение требует проявления инициативы, предприим­чивости;

7) усмотрение предоставляется нормой права, в которой опре­деляются его границы и цели.

Законодательством предоставляются широкие права субъектам усмотрения в различных областях государственного управле­ния: хозяйственного, социально-культурного, административно-политического строительства, распоряжения материальными и фи­нансовыми средствами, охраны общественного порядка и в целом обеспечения законности, продвижения по службе, в области по­ощрения и привлечения к дисциплинарной и административной ответственности, особенно в выборе средств, времени, методов, ха­рактера и объема определенных действий. Однако усмотрение не должно вести к нарушениям законности, к произволу. Поэтому в этой части управления должен осуществляться постоянный конт­роль в целях предотвращения и пресечения нарушений.

Дискреционные полномочия предоставляются управленцам не для их собственных выгод и даже не в интересах отдельного гражданина, а в общих интересах. Конечно, никто не застрахован от ошибок, промахов, но они не
должны быть совершенно очевидными и существенными. В Уголовном кодексе Республики Беларусь предусмотрена уголовная
ответственность за злоупотребление властью или служебным по­ложением должностными лицами (ст. 424), бездействие должност­ного лица (ст. 425), служебную халатность (ст. 428). За подобные нарушения, не являющиеся преступлениями, возможна дисцип­линарная ответственность.

Анализ действующего законодательства не позволяет четко определить, какой признак лежит в основе наделения жесткой компетенцией, а в каких случаях должны или могут предостав­ляться дискреционные полномочия. Все зависит от усмотрения «законодателя». Он выражает свое желание по-разному: в одних случаях прямо указывает вид компетенции, в других — употреб­ляет термины, требующие разъяснения. Например, в статье 84 Конституции Республики Беларусь в большинстве пунктов опре­деляется жесткая компетенция, а в пунктах 15, 23, 25, частично в пункте 26 предоставляются дискредиционные полномочия, кото­рые сопровождаются словами «имеет право, вправе». В Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь» преобладающая часть правил, с одной стороны, определяет жесткую компе­тенцию, с другой — предоставляет широкие возможности в выборе средств, времени, методов, характера и объема действий так в соответствии с пунктом 5 статьи 4 Совет Министров:  имеет право в установленном законодательством Республики Беларусь порядке создавать, реорганизовывать и ликвидировать республиканские юридические лица государственной формы собственности. Неко­торые же термины, такие например, как «осуществляет меры» (ст.ст. 5—7), неопределенно выражают рассматриваемый вид ком­петенции.