Формы и методы государственного управления

ВВЕДЕНИЕ

Общепризнанно существование у каждого объекта внутренней и внешней форм. Последняя – это внешняя граница, внешний образ объекта, она выражает и обеспечивает его связь с другими явлениями. Под внутренней формой понимается способ связи элементов целого, его структура. Форма таких сложных систем как государство, право, исполнительная власть, сама очень сложна, у нее много сторон, своя структура.

Но также следует отметить, что в общенаучном толковании «форма» тесно связана с такой категорией как «содержание». Содержание государственного управления составляет деятельность по реализации его функций, осуществляемая в установленных формах и соответствующими методами.

Задачи и функции государственного управления реализуются в конкретных действиях органов и должностных лиц, которые осуществляют управление посредством определенных форм, от использования которых в значительной мере зависит успех управленческой деятельности.

Формы управления призваны обеспечить наиболее целесообразное выполнение функций управления и достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.

Практическое значение форм управления заключается в том, что посредством использования их в управленческой практике осуществляются полномочия государственных органов и органов местного самоуправления, создается и обеспечивается порядок управления, права и свободы граждан, законность совершения управленческих процедур, гласность и учет общественного мнения.

Рассмотрение вопроса о формах управления  влечет за собой анализ другого правового явления в управленческой теории и практике — метода осуществления управления.

Административно-правовые методы государственного управления представляет собой правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности.

Категории формы и метода управления необходимо рассматривать в неразрывной связи. Следует отметить, что если форму управления можно достаточно ясно продемонстрировать, показать ее правовое содержание и основное назначение, то методы управления характеризуются "размытостью" содержания, меньшей степенью правовой регламентации.

1.      ЮРИДИЧЕСКИЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО  УПРАВЛЕНИЯ   И АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ

Конституционно установленное разделение властей обусловливает функционально-компетентную определенность каждой из ветвей государственной власти. Функция  раскрывает основные направления деятельности государственных органов. Но вместе с тем существует и необходимость оснащения каждой ветви власти, в том числе исполнительной власти, соответствующим, наиболее эффективным и пригодным в условиях функционирования данной ветви власти механизмом. Любая из трех ветвей власти, особенно исполнительная не реализуется сама по себе, а требует использования, применения для реализации задач и функций определенной совокупности, системы наиболее подходящих средств, приемов, форм и методов их осуществления. Данная глава посвящена формам государственного управления, применяя которые органы исполнительной власти призваны обеспечить успешное выполнение предоставленной компетенции.

2.1 Понятие и классификация

В литературе существуют различные  определения форм государственного управления.

Формы государственного управления можно охарактеризовать как виды действий органов государственного управления с точки зрения их внешнего выражения.(Бахрах с.129)

Формы управленческой деятельности у Четверикова – это внешние и устойчиво фиксируемые проявления воздействий в процессе деятельности органов исполнительной власти, государственного управления по формированию целей и реализации функций и задач государственного управления. Четвериков с. 139

Часто встречается и такое определение формы государственного управления – внешнее организационно-правовое, практическое выражение управленческой деятельности в конкретных действиях, совершаемых органом управления в рамках компетенции, и вызывающее определенные последствия. Алехин, с. 221

Габричидзе дает такое определение административно-правовых форм деятельности органов исполнительной власти – это совокупность действий  и правовых актов, которые служат осуществлению, реализации целей, задач, функций и полномочий, принадлежащих в соответствии с законодательством субъектам административного права. с.206

Существующее многообразие задач и функций государственного управления обуславливает наличие различных форм управленческой деятельности. Как правило, формы деятельности регламентируются административно-правовыми нормами (положениями, уставами, должностными инструкциями). Вместе с тем общая регламентация форм не препятствует свободному выбору самим органом управления той из установленных форм, которая в данный момент представляется наиболее целесообразной и эффективной. При этом выбор конкретных форм  зависит от следующих обстоятельств:

1)     характера компетенции субъекта управления;

2)     особенностей объекта управляющего воздействия;

3)     конкретной цели совершаемых управленческих действий;

4)     характера решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов.

Как уже отмечалось, формы деятельности субъектов административного права многочисленны и разнообразны. Поэтому единое по своей сути понятие форм нуждается в определенной классификации. Классификация может проводиться по различным основаниям. Наиболее обоснованным и распространенным является их подразделение на правовые и неправовые. Данная классификация дается в зависимости от того влекут ли управленческие действия за собой определенные юридические последствия, либо непосредственно таких последствий не вызывают.

Правовые формы управленческой деятельности  создают, порождают юридические последствия. Характерная особенность правовых форм управления заключается в том, что здесь в большей степени проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный характер полномочий органов управления и их должностных лиц.

Правовые формы управленческой деятельности можно классифицировать по следующим основаниям: содержанию, целенаправленности, способу выражения.

По содержанию правовые формы подразделяют на правотворческую и правоприменительную.

Правотворческая управленческая деятельность заключается в создании правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, т. е. в создании нормативных актов управления.

Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц, осуществляющих управление, заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта, под соответствующую норму права с целью принятия индивидуального акта.

Правоприменительная деятельность включает:

                  установление фактических обстоятельств дела;

                  выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации (проверка подлинности юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве);

                  уяснение смысла и содержания нормы, т.е. ее толкование;

                  принятие по делу решения;

                  исполнение акта применения нормы права. Гавриленко с.190

По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами государственного управления и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций и других субъектов административного права в сфере управления.

Правоохранительная форма направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность. Посредством этой формы деятельности разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления, осуществляется защита субъективных прав граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, государственных и негосударственных служащих в сфере управления, применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности.

По способу выражения правовые формы государствен­ного управления подразделяются на словесные (письмен­ные и устные) и конклюдентные.

Выбор и использование того или иного способа выраже­ния правовых форм управленческой деятельности предоп­ределяются ее юридическими свойствами.

Единственно приемлемым способом  выражения результата правотворческой  деятельности явля­ется словесный – письменный способ. Результатом правотворчества является нормативный юридический акт.

Правоприменительная деятельность может выражаться письменным, устным, конклюдентным способами. Наиболее рас­пространенным способом выражения результата управленческой правоприменительной деятельности явля­ется индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов, требую­щих фиксации правоприменения, его стабильности, точно­сти, определенности и т.п. Михайлова с.121

Широко используется и устный способ (устные приказы, указания, распоряжения, команды), который часто применя­ется при решении вопросов оперативного характера.

По целенаправленности (целям использования) правовые формы управленческой деятельности подразделяют­ся на внутренние и внешние.

Правовые формы внутренней управленческой деятель­ности используются для решения организационно-штат­ных вопросов, ведения делопроизводства, руководства со­трудниками и структурными подразделениями внутри органа, а также для управления нижестоящими подчинен­ными органами.

Правовые формы, внешней деятельности используются в целях обеспечения выполнения возложенных на органы задач и функций, составляющих содержание управленче­ской деятельности.

Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

Что касается неправовых форм управленческой деятельности, то они также предусмотрены законодательством, но при непосредственном своем применении юридических последствий не создают. К неправовым формам относятся формы выражения организационных и материально-технических действий по управлению. Неправовые формы, как и право­вые, связаны с компетенцией субъекта управления.

Организационные управленческие действия выражаются в изучении, обобщении и распространении положитель­ного опыта, обучении исполнителей, их инструктирова­нии, оказании практической помощи исполнителям на местах, проведении совещаний, проверок, разработке прогнозов, программ, организации демонстраций, пресс-конференций, встречах с представителями общественных объединений. Бахрах с.130

Организационные осуществля­ются в процессе текущей управленческой деятельности.

Материально-технические действия имеют вспомога­тельное значение, однако с их помощью материально обеспечивается осуществление всех форм государственного управления.

Выполнение материально-технических операций связано с делопроизводством, обработкой информации. К материально-техническим действиям, например, относятся: составление отчетов, справок, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение материалов, документов и др.

Материально-технические действия призваны обеспе­чить четкую и эффективную работу субъектов управления. Четвериков с.143

Они обеспечивают процесс управления, повышают произ­водительность и культуру управленческого труда.

Правовые и неправовые формы управленческой деятельности тесно связаны друг с другом, отличие проводится, прежде всего, по тем последствиям, которые вызывают управленческие действия. Главной задачей форм государственного управление является реализация функций органов государственного управления.

2.2. Акты государственного управления. Понятие, юридическое значение, классификация.

Все административно-правовые формы независимо от их конкретного вида имеют правовой характер. Однако это не значит, что между рассматриваемыми формами нет различий. Такие различия есть и имеют они существенных характер. В этом смысле выделяется своим особым значением и спецификой правотворческая форма государственного управления, а именно издание актов управления. Именно эту форму управленческой деятельности можно рассматривать как ведущую и основную правовую форму.

Акты управления имеют свои особенности, которые позволяют отличать их от иных юридических актов. Наиболее значимые признаки актов управления следующие: