Административные правоотношения

 

В соответствие с данной классификацией правоотношения подразделяются на:

 

а) возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение  структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение  их ответственности и т.п.);

 

б) возникающие в рамках внешней  сферы управления, то есть, непосредственно  в процессе реализации функций управления применительно к управляемым  объектам.

 

Административно-правовые отношения  делятся на субординационные и координационные  административно-правовые отношения.

 

Выделяют также вертикальные и  горизонтальные административно-правовые отношения.

 

Подобная классификация административно-правовых отношений представляет значительный интерес, так как в ее основе лежит  юридический характер взаимодействия их участников, то есть, главное в  их деятельности. Именно, в силу этого, она по своей сути впитывает наиболее отчетливо выраженные черты всех предыдущих вариантов классификации, выражая их наиболее четко и последовательно.

 

а) Вертикальные административно-правовые отношения непосредственно характеризуют  суть административно-правового регулирования  и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления, а также внешней направленности механизма реализации исполнительной власти. Они всегда возникают между  соподчиненными сторонами, то есть, исключают  равенство сторон. Властной стороной в них всегда выступает соответствующий  исполнительный орган (должностное  лицо); второй стороной при этом может  быть также исполнительный орган (должностное  лицо), но объем юридически-властных полномочий, предоставленных ему, меньше, чем у первой (например, Правительство  и министерство), либо вторая сторона  их вообще не имеет (например, гражданин). В подобной ситуации и создается  возможность реализации одной стороной отношения непосредственного управляющего воздействия на другую, которая далеко не во всех случаях ей организационно подчинена.

 

Управленческая вертикаль проявляет  себя в административно-правовых отношения  по-разному. Соответственно различны по своим внешним признакам и вертикальные отношения, хотя безапелляционность тезиса о юридическом неравенстве сторон сохраняет свою силу во всех случаях. И это логично, ибо невозможно одной стороне отношения выступать в роли управляющего субъекта, не обладая при этом достаточным объемом юридически-властных полномочий.

 

Формула «власть -- подчинение» наиболее характерна именно для такого вида правоотношений.

 

Таким образом, все вертикальные административно-правовые отношения в различном объеме выражают юридическую зависимость  одной стороны от другой. Это -- логическое и фактическое следствие закрепленного административно-правовыми нормами неравноправного положения управляющих и управляемых.

 

б) Горизонтальные административно-правовые отношения. В качестве таковых признаются отношения, в рамках которых стороны  фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют  юридически-властные веления одной  стороны, обязательные для другой.

 

Возможны ли такого рода отношения  в сфере государственного управления, не выпадают ли они из общего русла  административно-правового регулирования? Несмотря на, казалось бы, прямое противоречие сущности такого регулирования его методам, а также принципиальным особенностям административно-правовых отношений, в некоторых случаях стороны подобных управленческих связей могут быть равноправными. Но для признания подобного факта необходимо учитывать ряд определяющих обстоятельств.

 

Например, в работе исполнительных органов складываются отношения  между различными государственными служащими одинакового должностного уровня, причем развиваются они без  «команд», т.е. без обязательных для  других работников указаний (например, отношения между исполнителями  одного ранга). Конечно, они не всегда в достаточной мере юридизированы, но их прямая связь с управленческой деятельностью данного органа несомненна. В частности, такие отношения возникают в интересах подготовки тех или иных материалов, справок, отчетов, проектов решений и т.п. Такого типа отношения складываются также между несоподчиненными исполнительными органами по поводу, например, подготовки совместных нормативных актов, по согласованию совместных управленческих мероприятий, по формированию межведомственных консультативных, совещательных и иных советов. Это -- и отношения исполнительных органов с общественными объединениями на предмет, например, заключения или изменения тарифных соглашений с профсоюзами и т.п.

 

Горизонтальными по своему содержанию являются также административно-процессуальные отношения, возникающие по поводу административно-правовых споров. Например, это отношения  в рамках производства по жалобам  и заявлениям граждан, по делам об административных правонарушениях. Соответствующее  законодательство обеспечивает процессуально  равное положение сторон в таких  отношениях.

 

Наконец, горизонтальными могут  быть признаны отдельные отношения  административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений.

 

Важным элементом характеристики горизонтальных административно-правовых отношений является то, что любые  совместные действия однопорядковых и равноправных сторон (отношения типа «субъект -- субъект»), равно как и процессуальное равноправие, перерастают в вертикальные отношения. Моментом такого перерастания служит, например, принятие совместного юридически-властного акта (совместного приказа) либо принятие полномочным исполнительным органом (должностным лицом) одностороннего юридически обязательного решения по жалобе гражданина или по делу об административном правонарушении. Отсюда -- временное проявление горизонтальности таких правоотношений, а также их вспомогательный характер по отношению к основным вариантам административно-правовых отношений.

 

Помимо рассмотренных выше классификационных  признаков могут существовать и  другие (см. Рис.2.1.).

 

Административно-правовые отношения  по своему содержанию (порядку реализации прав и обязанностей их участников) подразделяются на материальные и процессуальные, а по способу зашиты - на защищаемые в административном или судебном порядке.

 

Итак, административно-правовые отношения  могут быть классифицированы по ряду критериев:

 

- по характеру (особенностям) взаимоотношений  их участников;

 

- по конкретным целям (предназначению) правоотношений;

 

- их содержанию;

 

- способу защиты правоотношений.

 

Рис. 2.1. Виды административно-правовых отношений Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. // Изд. 3-е, перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2002. - 468 с.

 

3. Структура административных правоотношений  и характеристика его отдельных  элементов

 

 

Административно-правовое отношение, как и все другие правоотношения, имеет структуру (см. рис. 3.1 и 3.2), а именно системную совокупность взаимосвязанных обязательных элементов: участники (стороны) правоотношения - субъект и объект управления; их субъективные права и юридические обязанности; поощрения и ответственность участников: юридический факт (факты).

 

Рис. 3.1. Элементы административно-правовых отношений Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. // Изд. 3-е, перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2002. - 468 с.

 

Субъект - это участник (сторона) правоотношения в сфере исполнительной власти, наделенный соответствующими государственно-властными  полномочиями по осуществлению управленческих функций. Обычно в качестве субъекта административно-правовых отношений (управляющей  стороны) выступает орган исполнительной власти и его должностные лица, в официальной форме выражающие волю и интересы государства. В случаях, определенных законодательством, в  роли субъекта могут выступать суды (например, при рассмотрении административных дел) и общественные объединения при реализации своих внешних управленческих функций (например, профсоюзы при управлении подведомственными санаторно-курортными учреждениями).

 

В правовых нормах субъектом административного  права называется лицо или организация, которые при определенных условиях могут быть участниками (сторонами) управленческих отношений. Они определяются общим (родовым) образом - как индивидуальные субъекты (граждане, государственные  служащие) или как коллективные (органы исполнительной власти, органы управления государственных и негосударственных  организаций и т.д.). В течение  длительного времени они могут  не вступать ни с кем в административные правоотношения, т.е. не становиться  их участниками (субъектами или объектами  управления).

 

Субъект же правоотношения всегда конкретен. Это конкретное лицо или организация, сторона правоотношения (субъект  или объект управления), наделенная правами и обязанностями в  сфере исполнительной власти и способная  осуществлять их,

 

Субъекты административного права  могут стать субъектами (участниками, сторонами) административных правоотношений при наличии трех условий:

 

1) административно-правовой нормы,  определяющей субъекта, его права  и (или) обязанности, юридическую  ответственность;

 

2) административной правоспособности  и дееспособности субъекта;

 

3) юридического факта (фактов), то  есть, основания возникновения, изменения  или прекращения правоотношения.

 

Объект управления - другой участник (сторона) правоотношения, т.е. физические и юридические лица, которые наделены правами и обязанностями в  сфере исполнительной власти, но в  качестве управляемой стороны. Ими  могут быть: граждане: государственные  служащие; органы управления (администрация) государственных и негосударственных  предприятий, учреждений и организаций; соподчиненные и несоподчиненные органы исполнительной власти; исполнительные органы в системе местного самоуправления; иностранные организации. Практически объектом управления следует считать деятельность этих людей и их объединений по реализации в сфере исполнительной власти своих прав и обязанностей, их сознательно-волевое поведение.

 

Юридическими фактами называются фактические обстоятельства, с которыми правовые нормы связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Только при наличии юридического факта (фактов) субъект административного  права становится субъектом административных правоотношений.

 

Юридические факты делятся на действия и события.

 

Действия - результаты активного волеизъявления участника правоотношения. Они могут  быть правомерными или неправомерными. К числу правомерных действий относятся, например, издание органом  исполнительной власти индивидуального  акта управления в пределах своих  полномочий; государственная регистрация  общественных объединений, осуществляемая органами юстиции. Неправомерные действия (деликты) не соответствуют требованиям  административно-правовых норм, нарушают их, например административные или  дисциплинарные проступки.

 

События - это явления, не зависимые  от воли людей (например, достижение определенного  возраста, с чем связываются юридические  последствия, смерть, стихийное бедствие). Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. // Изд. 3-е, перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2002. - 468 с.

 

В содержании административного правоотношения различаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права  и обязанности).

 

Каждое материальное и процессуальное административно-правовое отношение  есть определенная системная взаимосвязь  прав и обязанностей его участников. Этим характеризуется содержание правоотношения. Правомочию - субъективному праву  одного участника правоотношения - всегда соответствует юридическая  обязанность другого, и наоборот. Административно-правовая норма устанавливает  объем полномочий сторон, - их взаимные права и обязанности, юридическую  ответственность за неисполнение обязанностей или нарушение прав.

 

Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение  человека, его деяния.

 

Нормами административного права  точно определяется, между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности  сторон. Так, отношения граждан, связанные  с призывом на военную службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными  органами исполнительной власти, при  этом права и обязанности сторон четко закреплены юридическими нормами. В определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации, к примеру, должны направлять статистические данные, отчеты, справки.

 

Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы могут  защищаться в судебном порядке, но такие  случаи не являются доминирующими. В  основном же права участников таких  отношений, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной власти наделены правом решать, а другие участники отношений имеют право обжаловать такие решения. См. Конституция Российской Федерации. М., изд. Новая Волна, 1999.

 

Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены правом применять самые разнообразные меры воздействия к другим субъектам правоотношений.

 

Субъекта административного правоотношения можно рассмотреть на основе квалификации административных правоотношений на виды. В зависимости от особенностей участников административных отношений выделяются наиболее типичные их виды: