Административно-правовой статус государственных служащих

В составе федеральных государственных  служащих необходимо учитывать граждан, занимающих (замещающих) воинские должности  и должности правоохранительной службы.

Для возникновения административной дееспособности у российского гражданина замещать должности государственной  службы он обязан владеть государственным  языком РФ и достигнуть возраста, установленного федеральным законодательством  о виде соответствующей государственной  службы³. Кроме того, федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту, который может заключаться с гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

Статья 4 Закона «О системе государственной службе РФ» предусматривает, что непосредственное правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, в том числе - ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров, - устанавливается соответствующим видовым федеральным законом о государственной службе. Как уже отмечалось ранее, государственная служба подразделяется на государственную гражданскую службу, которая, в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ, а также на военную службу и правоохранительную службу, которые являются видами только федеральной государственной службы.

В настоящее время понятие «правовой  статус», как правило, означает совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, государственного органа или международной организации.

Понятие «административно-правовой статус», включает в себя совокупность прав и обязанностей лица, а также, гарантий реализации прав и ответственности  за нарушение обязанностей. Административно-правовой статус конкретного участника правоотношений представляет собой неотъемлемый элемент  общего правового статуса данного  субъекта, сочетается со статусами, устанавливаемыми нормами иных отраслей права, например гражданского, семейного, трудового, во многих случаях выступая в качестве приоритетного⁴.

Административно-правовой статус должностных  лиц не является неизменным, он укрепляется  вместе с развитием государства, одновременно с совершенствованием правового регулирования общественных отношений.

Таким образом, можно заметить, что главным признаком, идентифицирующим статус государственного служащего, является занимаемая (замещаемая) этим гражданином должность.

Должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы⁵ и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

Должность – это понятие, которое  определяет круг служебных обязанностей, права и пределы ответственности  государственного служащего, требования к его профессионально-квалификационной подготовке. Она отображает содержание выполняемой служащим работы, определяет его правовое положение. Отсюда следует, что государственный служащий –  это обязательно должностное  лицо.

Федеральный закон «О системе государственной  службы РФ» устанавливает, что должности  государственной службы учреждаются  федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным  правовым актом субъекта РФ. Статьей 8 Закона уточняется, что должности  федеральной государственной гражданской  службы учреждаются федеральным  законом или указом Президента РФ. Таким образом, учреждение их другими  нормативными актами не допускается. В  настоящее время действуют ряд  Указов Президента, учреждающих государственные  должности федеральной гражданской  государственной службы в различных  федеральных органах власти, например, в целях упорядочивания классификации  и иерархии должностей, их виды и  наименования даны в Указе Президента РФ «О денежном содержании федеральных  государственных гражданских служащих»⁶.

Так, например, статьей 9 Закона “О государственной гражданской службе установлена классификация должностей гражданской службы. Установлены категории - государственные должности и должности гражданской службы. Последние в свою очередь подразделяются на четыре категории: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты.

Подобная классификация применима  и к должностным лицам других видов государственной службы.

Должности различных, указанных выше категорий относятся к разным группам, претенденту для их занятия  установлены различные квалификационные требования.

В целях дальнейшего упорядочивания организационной структуры гражданским  служащим присваиваются классные чины гражданской службы. Чины присваиваются  в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, без  ограничения срока полномочий. Классные чины присваиваются по результатам  квалификационного экзамена. Порядок  присвоения и сохранения классных чинов  федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной  гражданской службы и воинских и  специальных званий, классных чинов  правоохранительной службы, а также  соотношение классных чинов федеральной  гражданской службы и классных чинов  гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется Указом Президента Российской Федерации⁷.

В Российском законодательстве нет  единого определения понятия: должностное лицо. Определение должностного лица, данное в уголовном законодательстве (ст. 285 прим. 1 УК РФ)⁸, не имеет универсального характера. Оно распространяется лишь на деяния, предусмотренные главой 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», где указано, что: Должностными лицами в статьях … главы (30) признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Это определение трудно признать удачным, потому что такие признаки, как  «представитель власти», «административно-хозяйственные  обязанности», «организационно-распорядительная деятельность», через которые раскрываются данные понятие, сами недостаточно четко определены.

Как отмечает С.В. Изосимов⁹, «в данном вопросе важным для понимания будет уточнение Пленума Верховного Суда РФ от 10. 02. 2000 N 6»¹⁰, в соответствии с п. 2 которого – к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД России и ФСБ России, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями).

Должностными являются также лица, которые постоянно, временно или  по специальному полномочию выполняют  организационно-распорядительные или  административно-хозяйственные функции. К организационно-распорядительным, в толковании Постановления Пленума  ВС РФ (п. 3) - относят функции, которые  включают в себя руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию  труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий и т.п.

К административно-хозяйственным  функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и  распоряжению имуществом и денежными  средствами, находящимися на балансе  и банковских счетах организаций  и учреждений, воинских частей и  подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о  начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением  материальных ценностей, определение  порядка их хранения и т.п.;

В зависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных  служащих в осуществлении государственно-властных функций, они делятся на должностных  лиц и оперативный состав.

В Федеральном законе «О системе  государственной службы РФ» подобная классификация отсутствует, хотя она  имеет принципиальное и прежде всего  практическое значение. В частности, понятие должностного лица, о котором  в Законе и не упоминается, является одним из ключевых, поскольку они  признаются специальными субъектами различных  отраслей права, в том числе многих правонарушений. Особое правовое положение  занимают должности государственной  службы, которые предусматривают  присвоение классных чинов, дипломатических  рангов и специальных званий.

Однако понятие должностного лица не сводится только к руководителям. Руководители, хотя и являются ведущей  частью, но, все же, имеется разновидность  должностных лиц, к которым относятся  и иные категории государственных  служащих. Например, их заместители  и др.

Должностные лица совершают юридические  действия властного характера, связанные  с управлением людьми, но наделяются для этого разными по объему и  характеру полномочиями. Наиболее широкими властными полномочиями обладают руководители государственных органов и организаций. Руководители принимают решение  по различным вопросам их деятельности, а также меры поощрения и дисциплинарной ответственности к подчиненным им работникам.

Среди должностных лиц особый статус занимают представители административной власти. Это должностные лица, имеющие  право предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного  воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, главные санитарные врачи, работники  милиции и др.). Только руководящие  должностные лица осуществляют организационно-распорядительные функции по реализации компетенции  соответствующих органов. Для осуществления  данных функций должностные лица наделяются государством необходимым  объемом юридических властных полномочий, в том числе на издание актов  управления, обеспечения их реализации путем применения мер убеждения  и принудительных мер.

У лиц и организаций, в отношении  которых должностным лицом совершены  служебные юридические действия, возникают правовые последствия  в виде обязанностей поступать так, как того требуют властные предписания, либо появляется право отстаивать свой интерес, требовать пересмотра распорядительных действий должностного лица в административном и судебном порядке.

Так, например, административная компетенция должностных  лиц в сфере военной обязанности  заключается в основном во взаимодействии органов исполнительной власти и  граждан РФ, при которой военизированные  органы обладают распорядительными  полномочиями. Например, согласно ст. 4 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», руководители и другие ответственные за военно-учетную работу должностные лица организаций обязаны:

1) оповещать  граждан о вызовах (повестках)  военных комиссариатов соответствующих  территорий;

2) обеспечивать  гражданам возможность своевременной  явки по вызовам (повесткам)  военных комиссариатов;

3) направлять  в двухнедельный срок по запросам  военных комиссариатов необходимые  для занесения в документы  воинского учета сведения о  гражданах, поступающих на воинский  учет, состоящих на воинском учете,  а также не состоящих, но  обязанных состоять на воинском  учете.

Кроме того, руководители организаций, осуществляющих эксплуатацию жилых помещений, должностные  лица этих организаций - управляющих  компаний, согласно Жилищному кодексу  РФ, ответственные за военно-учетную  работу, обязаны сообщать в двухнедельный  срок в военные комиссариаты сведения об изменениях состава граждан, постоянно  проживающих или пребывающих  более 3 месяцев, которые состоят  или обязаны состоять на воинском учете¹¹.

Органы  внутренних дел в пределах своей  компетенции обязаны:

1) направлять  в двухнедельный срок по запросам  военных комиссариатов необходимые  для занесения в документы  воинского учета сведения о  гражданах, состоящих на воинском  учете;

2) производить  розыск и при наличии законных  оснований осуществлять задержание  граждан, уклоняющихся от воинского  учета, призыва на военную службу  или военные сборы, прохождения  военной службы или военных  сборов;

3) направлять  в двухнедельный срок в военные  комиссариаты сведения о случаях  выявления граждан, не состоящих,  но обязанных состоять на воинском  учете, а также сведения о  лицах, получивших гражданство  Российской Федерации и подлежащих  постановке на воинский учет.