История приватизации в России: теория и практика

-          применение договорной ответственности;

-          обязательства вследствие причинения вреда;

-          обязательства вследствие неосновательного обогащения.

Общие положения о праве собственности, изложенные в настоящей части исследования, в полной мере относятся к таким формам собственности, как государственная и муниципальная собственность.

Понятие и особенности государственной и муниципальной собственности

Понятие государственной и муниципальной собственности в современном виде существует достаточно недавно и его не следует отождествлять с пониманием государственной собственности в советский период. До начала реформ 90-х годов объем государственной собственности в нашей стране был исключительно велик – большинство производственных фондов, материальных и иных ресурсов принадлежало государству. В собственности граждан (личной собственности) могли находится лишь немногие объекты, при этом действовали количественные ограничения. Законодательство было построено на приоритете права государственной собственности и рассматривало личную собственность как вторичный, не требующий особого внимания предмет. Первым нормативно-правовым актом, который воспринял иной взгляд на собственность, был Закон РСФСР от 24 декабря 1990г. №443-1 ''О собственности в РСФСР'' (в ред. Закона РФ от 24.06.1992 №4966-1, Указом Президента РФ от 24.12.1993 №2288, ФЗ от 01.07.1994 №9-ФЗ)[1]. Данный Закон положил начало существующим сейчас нормам о собственности, выработав основные принципы и наметив дальнейшие пути развития.

П. 3 ст. 2 Закона закреплял положение о том, что имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений. Также было отмечено, что установление государством в какой бы то ни было форме ограничений или преимуществ в осуществлении права собственности в зависимости от нахождения имущества в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений не допускается. Впервые было разграничено право государственной и право муниципальной собственности, обозначены субъекты этих прав и в общем виде перечислены объекты, которые могут находиться в государственной и муниципальной собственности. В ст. 22 Закона было введено понятие ''государственная казна''. В целом, Закон РСФСР ''О собственности в РСФСР'' отражал изменения, происходящие в нашей стране в 80-90 гг. прошлого века, и послужил началом нового понимания собственности, в том числе и государственной.

В настоящее время государственная и муниципальная собственность существуют как самостоятельные формы собственности, отличаясь друг от друга в основном по субъектному составу собственников.

Согласно п. 1 ст. 214 ГК РФ ''Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на прав собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

На основании п. 1 ст. 215 ГК РФ ''Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью''. Ст. 29 ФЗ ''Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации'' приводит перечень имущества, которое может входить в состав муниципальной собственности, это: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое недвижимое имущество.

Государственную  и муниципальную собственность принято подразделять на группы:

1.      распределенное государственное и муниципальное имущество – собственность государства или муниципального образования, закрепленная за государственными или муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления; в отношении этой группы имущества правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению ограничены;

2.      нераспределенное государственное и муниципальное имущество (имущественная казна).

Право государственной и муниципальной собственности в целом имеет ряд особенностей, позволяющих четко отделить его от иных прав собственности:

-          государственная и муниципальная собственность являются публичными формами собственности;

-          субъектом права собственности является само государственное образование, а управление и распоряжение принадлежащим ему на праве собственности имуществом осуществляют органы государственного управления, а также специально уполномоченные юридические и физические лица;

-          полномочия собственника государство осуществляет путем издания нормативно-правовых актов;

-          Российская Федерация может иметь на праве собственности любое имущество, в том числе и изъятое из оборота, а субъекты РФ – любое имущество, за исключением имущества, отнесенного к исключительной собственности Российской Федерации (например, ядерное оружие);

-          существуют способы приобретения права собственности, характерные только для государства: национализация, конфискация, реквизиция, иные случаи принудительного возмездного изъятия имущества, налоги и др.;

-          присущее только государственной собственности основание прекращения права собственности – приватизация, то есть отчуждение имущества из государственной (а также муниципальной) собственности в собственность граждан или юридических лиц в порядке, установленном законом.

Особенно интересным представляется субъектный состав права государственной и муниципальной собственности. Субъектами права государственной собственности могут быть Российская Федерация и субъект РФ, муниципальной собственности – муниципальное образование. Эти субъекты осуществляют права и обязанности собственника через уполномоченные на то органы, каждый из которых в отдельности может и не обладать в полной мере полномочиями собственника. Нередко распределение составляющих права собственности – права владения, права пользования и права распоряжения – происходит между органами, относящимися к различным ветвям власти. Такой подход обеспечивает защиту от попыток узурпации права собственности отдельным государственным или муниципальным институтом, а также способствует взаимоконтролю органов власти. На основании существующего законодательства возможна передача некоторых правомочий собственника (в основном права владения и пользования) иному публично-правовому образованию, чаще от федерации к субъекту и от субъекта к муниципальному образованию.

Одной из важнейших особенностей является и то, что субъекты права государственной и муниципальной собственности самостоятельно создают правовые нормы, регулирующие правовое положение данных форм собственности. Общие принципы устанавливаются на уровне федерального законодательства, а субъекты федерации и муниципальные образования в рамках своей компетенции их детализируют.

В настоящее время на федеральном уровне созданы основные нормы, в которых закреплены понятие государственной и муниципальной собственности, ее состав, субъекты права государственной и муниципальной собственности. В части регулирования федеральной собственности определен порядок управления федеральной собственностью, разделены полномочия органов, задействованных в процессе управления, конкретизированы положения по управлению отдельными видами федерального имущества (унитарными предприятиями, акциями, объектами недвижимости и др.). Огромное внимание уделяется приватизации как способу распоряжения федеральным имуществом. За исключения установления основных и принципов и порядка приватизации, которые закреплены на законодательном уровне, подавляющее большинство остальных вопросов разрешаются подзаконными актами, что не способствует установлению стабильности в этой области. В субъектах федерации и муниципальных образованиях создана обширная нормативно-правовая основа, охватывающая различные аспекты управления собственностью. Возьмем в качестве примера Нижегородскую область, где можно выделить следующие направления развития нормативно-правовой базы[2]:

-          приватизация государственных предприятий, объектов недвижимости;

-          управление недвижимостью и регулирование земельно-имущественных отношений и рынка недвижимости;

-          создание кадастра недвижимости;

-          развитие землеустройства и повышение государственного контроля за целевым использованием земель и соблюдением земельного законодательства;

-          управление государственными предприятиями;

-          управление территориально-производственными зонами;

-          стимулирование инвестиционной деятельности;

-          управление акциями и иными ценными бумагами, находящимися в собственности области, контроль за деятельностью хозяйственных обществ, созданных при участии области.

Схожие направления развития наблюдаются и в иных субъектах.

На муниципальном уровне, в отличие от федерального и субфедерального, большое внимание уделяется регулированию положения нераспределенной части  собственности – казне, а также процессу управления социально важными объектами, особенно жилым фондом.

Государственная и муниципальная собственность является неотъемлемой составляющей каждого государства. Ее наличие способствует выполнению публично-правовыми образованьями своих функций, прежде всего экономических и социальных,  а также обеспечивает их внешнюю и внутреннюю независимость.

Разграничение государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов и муниципальную собственность

Вопрос о разграничении государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов и муниципальную собственность появился в начале 90-х годов прошлого века в связи с появлением самих понятий ''Российская Федерация'', ''субъект федерации'', ''муниципальное образование'' и разделением в Законе РСФСР ''О собственности в РСФСР'' данных форм собственности. Этот вопрос не потерял актуальность и сейчас, поскольку процесс разграничения не завершен и при его осуществлении периодически возникают те или иные трудности.

Основные направления разграничения урегулированы Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 №3020-1 ''О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность'' (в ред. Постановлений ВС РФ от 23.05.1992 №2824-1, от 27.01.1993 №4374-1, от 21.07.1993 №5475-1, с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 10.09.1993 №15-П) и Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утверждено Распоряжением Президента РФ от 18.03.1992 №114-рп. Данные документы устанавливают принципы и порядок разграничения, процесс его оформления. Все объекты разделены на три группы:

1.       объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности;

2.       объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов федерации;

3.       объекты, относящиеся к муниципальной собственности.

Объектами, относящимися исключительно к федеральной собственности, являются следующие:

1.       Объекты, составляющие основу национального богатства страны:

1.1.              ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны РФ;

1.2.              охраняемые или особым образом используемые природные объекты;

1.3.              объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории РФ.

2.       Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач:

2.1.              государственная казна РФ (средства республиканского бюджета РФ, Пенсионного фонда РФ, фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ; золотой запас, алмазный и валютный фонды;

2.2.              имущество вооруженных сил, железнодорожных, пограничных и внутренних войск, органов безопасности, органов внутренних дел и других учреждений, финансирование которых осуществляется из республиканского бюджета РФ, а также расположенных на территории РФ учреждений, финансировавшихся из государственного бюджета СССР;

2.3.              высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, предприятия и другие объекты Российской Академии наук, отраслевых академий наук, Министерства образования РФ, Министерства науки и технической политики РФ,  Министерства здравоохранения РФ, государственных научных центров;

2.4.              предприятия и объекты геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической службы, контроля за состоянием и охраны окружающей природной среды и природных ресурсов;

2.5.              предприятия и учреждения санитарно-эпидемиологической  ветеринарной службы, службы защиты растений;

2.6.              предприятия патентной службы, стандартизации и метрологии, машиноиспытательные станции и полигоны;

2.7.              государственные запасы и мобилизационные резервы, а также предприятия, обеспечивающие их сохранение;

2.8.              предприятия исправительно-трудовых учреждений и лечебно-трудовых профилакториев Министерства внутренних дел РФ.