Система земельного права

За пределами границ юридических  дозволений регулирование обеспечивается средствами и способами присущими императивному методу.

Императивный метод правового регулирования базируется на установлении обязываний и запретов, подлежащих безусловному исполнению (соблюдению). Запреты содержат требования к субъектам земельных правоотношений воздерживаться от совершения определенного рода действий. Обязывания, наоборот, означают необходимость активного поведения со стороны субъектов земельных правоотношений.

Нормы, содержащие запреты и обязывания, определяют границы, характер и способы должного, необходимого поведения соответствующих субъектов земельных отношений. Императивный и диспозитивный методы, являющиеся в сущности универсальными для всей системы правового регулирования, применительно к отдельным сферам или конкретным ситуациям земельных отношений, в зависимости от их особенностей реализуется в различных сочетаниях и комбинациях

Право по своей сути представляет собой юридическое выражение социально-экономических условий общества.

Поэтому взаимодействие и соотношение  методов, отражая наличие и динамику развития публичного и частного начал в содержании земельных отношений, непрерывно изменяется под воздействием тенденций и характера развития земельных отношений. Соотношение рассматриваемый методов в правовом регулировании степень их вовлеченности в сферу земельных отношений, формы и способы их проявления зависят от целого спектра факторов: экономические закономерности развития земельных отношений; роль и место земли в системе экологических взаимосвязей, экономическая и земельная политика государства; психология и традиции земледельческих общностей и т.д.   Так,  объективно неизбежный переход к рыночной экономике обусловил необходимость превращения земельных отношений в органический компонент рыночных отношений. Земля получила юридическое признание недвижимости, вовлечена в гражданский оборот, стала объектом гражданско-правовых сделок.  Как следствие таких масштабных правовых и реальных экономических перемен, в результате становления сословия собственников земельных участков и негосударственных землепользователей, формирования рынка земли, расширяются пределы действия и случаи применения норм, выражающих диспозитивный метод регулирования. Одновременно происходит постепенное сужение сферы и снижение уровня применяемости императивного метода.

    Следует иметь  в виду, что изменение соотношения применяемости методов правового регулирования не беспредельно. Изменение имеет не только объективные основания, но и объективные границы. Так, анализ развития земельного законодательства позволяет утверждать, что сегодня в регулировании ресурсов- ого, имущественного аспекта земельных отношений достаточно заметно преобладает диспозитивный метод. В отличие от этого, в отношениях по охране земель, по обеспечению экологических землеохранных требований, в силу неизменных особенностей регулируемой сферы, как и прежде, продолжают использоваться в основном средства и способы юридического воздействия, относящиеся к императивному методу. В условиях господства так называемого социалистического типа земельных отношений последний являлся доминирующим во всем земельно-правовом регулировании.                                           

Изложенное подтверждает зависимость метода правового регулирования от содержания и характера регулируемой сферы общественных отношений. Поэтому происходящие изменения в предмете земельно-правового регулирования предопределяют необходимость корректировки соотношения средств и способов юридического воздействия в строгом соответствии с природой и сущностью современных земельных отношений. Несвоевременная и неадекватная коррекция юридического инструментария, выражающего метод земельно-правового регулирования, окажет негативное воздействие на развитие земельных отношений, способна затормозить их преобразование в русле объективных закономерностей, характерных современному этапу функционирования нашего общества.

    Поэтому метод  земельно-правового регулирования  не просто системообразующий фактор отрасли земельного права, степенью его совершенства определяется уровень эффективности регулятивного воздействия отрасли земельного права на земельные отношения.

Глава 2. Вопрос о частной  собственности на землю

Аграрный сектор страны пребывает в тяжелом положении. Ключевым и отправным действием  разрешения его узловых проблем  должно явиться введение частной собственности на сельскохозяйственные земли. Именно это и предусматривает проект закона РК о внесении изменений и дополнений в Указ Президента РК, имеющий силу закона "О земле".

  Вопрос о частной собственности на землю с начала своего возникновения вызывал и продолжает вызывать крайне полярные мнения и суждения. Не всеми обнаруживается понимание того, что речь идет о неизбежной, объективной необходимости трансформации аграрных, земельных отношений, о преодолении противоречий между новой стратегией экономического развития и устаревшей системой земельных отношений, базировавшейся на законодательстве административно-распределительной, тотально-государственной системы.

Значение института  частной собственности в развитии аграрной сферы предполагает необходимость комплексного подхода как к условиям его введения, так и функционирования применительно к землям сельскохозяйственного назначения.

Только такой подход способен гарантировать необратимость, социальную справедливость и экономическую эффективность аграрных преобразований, основанных на праве частной собственности. Многое зависит от того, как будут соотноситься организационно-правовые меры с ожидаемыми изменениями экономического, социального порядка, как и на каких условиях будут осуществляться вовлечение и оборот земель в сфере частной собственности, предполагаемый круг субъектов, их права и обязанности и т. д. При правовом опосредовании должен учитываться целый спектр факторов и явлений, требующих специфических подходов к преобразованиям: отсутствие денежных средств у сельского населения; разрушенность аграрной инфраструктуры; значительность миграции сельчан в большие города; появление за последнее десятилетие поколения, не приученного к сельскому труду, и т. д. Примерно с таких позиций следует подвергать анализу и оценке опубликованный проект.

Проект весьма важный, преследующий цель радикально изменить сферу аграрных земельных отношений.

Его опубликование на предмет общественной экспертизы - осознание значимости предлагаемых юридических новшеств в преобразовании аграрной сферы страны.

Одобряя сам факт вынесения  проекта на обсуждение, сразу отметим, что само содержание, направленность ряда принципиальных и конкретных нормативных положений относительно введения и функционирования частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения требует основательной проработки, существенных корректировок и дополнений. Попытаемся изложить свои суждения и пожелания по некоторым из них.  
Так, Указ "О земле" в отличие от прежнего земельного законодательства не содержит упоминания о едином земельном фонде, ст. 6 лишь определяет состав земель РК. Тем не менее есть целый ряд оснований, в том числе правовых, для нормативного закрепления существования единого земельного фонда страны, объединяющего все земли в пределах Республики Казахстан. Именно этот единый земельный фонд представляет собой объект государственного управления - устанавливается и обеспечивается правовой режим использования и охраны всех земель в пределах Республики Казахстан независимо от форм собственности на них, категориальной принадлежности, конкретного целевого назначения и вовлеченности в гражданский оборот. И это существенное обстоятельство не учтено в проекте. Предлагаем в ст. 1 Указа "О земле" включить термин "единый земельный фонд Республики Казахстан", раскрыть его содержание, одновременно внести соответствующие изменения в ст. 6 и другие статьи указа.

Серьезное сомнение вызывает предложенная в проекте редакция ст. 34-1, ее некоторые подходы и критерии к определению круга субъектов права частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Предполагается, что данным правом могут обладать только определенные категории граждан - постоянно проживающие и родившиеся на территории Республики Казахстан. Требование постоянного проживания обусловливается, наряду с другими основаниями, спецификой земледелия, сельского хозяйства: не зная землю, не находясь постоянно на ней, не достичь хозяйственного эффекта, заботливого отношения. Но другой критерий гражданство РК по рождению - не только не вытекает из природы подлежащих регулированию отношений, но и, как нам кажется, не согласуется с Конституцией Республики Казахстан, предусматривающей равенство всех граждан республики и соответственно наделяющей их одинаковым правовым статусом независимо от их происхождения, оснований приобретения гражданства.

Единственная категория  лиц, к которым допустимы привилегии, непосредственно связанные с гражданством, - это лица, возвратившиеся в Республику Казахстан как на историческую родину, или казахи, проживавшие на территории бывших союзных республик и их потомки. Во всех остальных случаях следует исходить из принципа равных возможностей и условий.

Нельзя забывать о  том, что право собственности  на земельный участок, в том числе  и для целей сельскохозяйственного  производства, по смыслу Конституции относится к основным, неотчуждаемым правам граждан и наделение им, равно как и его реализация, не должно зависеть от субъективного чиновничьего усмотрения или противоречащего Конституции нормативного ограничения. Нельзя допустить, чтобы непродуманные ограничения породили сомнения относительно социально-экономической обусловленности передачи земель в частную собственность. Исходя из этого, крайне желательно подвергнуть всесторонней экспертной проработке предлагаемое статьей 34-1 проекта условие получения земельного участка для сельскохозяйственного производства - наличие гражданства РК по рождению. Ибо такое требование необоснованно сужает круг потенциальных собственников, многие, занятые в агросфере, окажутся за пределами вводимого права. Оно не будет иметь сколько-нибудь позитивного регулятивного эффекта, наоборот, создаст почву для различных ухищрений и нарушений.

Вместе с тем, учитывая специфику, стратегическую значимость данной сферы отношений в судьбе государства, возможно и необходимо внесение юридически корректных, практически эффективных и, самое главное, социально справедливых ограничений и требований, к числу которых можно отнести: 1) ценз постоянного проживания в республике, скажем, не менее 25 лет со дня приобретения гражданства. Можно сузить круг потенциальных собственников, предусмотрев еще более жесткое требование - наличие определенного ценза проживания в сельской местности и опыта работы в аграрной сфере. Любой из этих вариантов позволит и рассматривать, и реализовать принцип постоянного проживания в качестве основного условия предоставления земли в собственность; 2) безусловная утрата права собственности на земельный участок в случае выхода собственника из гражданства Республики Казахстан. Указанная норма, порядок ее реализации содержатся в ст. 34-1 п. 2 проекта; 3) усиление требований к основаниям и условиям предоставления гражданства РК, выдерживая при этом международно-правовые стандарты; 4) разработка системы специальных превентивных мер по недопущению случаев незаконного предоставления гражданства РК с одновременным усилением ответственности должностных лиц за подобные нарушения. Ограничения перечисленного порядка вполне способны обеспечить защиту общенациональных интересов в сфере земельных отношений. Не совсем удачна предлагаемая формулировка второго абзаца пункта 1 ст. 33. Здесь необходимо уточнение, касающееся субъектного состава права частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Иначе по смыслу предложенной редакции получится, что право частной собственности будет распространяться и на земли, предоставленные для целей сельхозпроизводства государственным и негосударственным юридическим лицам, что не согласуется с поправками проекта (ст. 34-1, ст. 8), противоречит ряду норм действующей редакции Указа "О земле".

Дополнение к ст. 33 желательно сформулировать также с  учетом следующих уточнений. По смыслу Указа "О земле" и на практике личное подсобное хозяйство, садоводство и дачное строительство (правильнее было бы - дачное хозяйство), как правило, является побочной деятельностью, направленной в основном на удовлетворение личных потребностей собственника соответствующего земельного участка. Лишь излишки произведенной продукции могут подлежать реализации. В отличие от этого сельскохозяйственное производство является основным видом деятельности, главная цель собственника - выращивание сельхозпродукции с целью реализации и получения прибыли. Эту существенную разницу можно было бы обозначить термином "товарное сельскохозяйственное производство". Такая формулировка позволяет также более точно отразить сущность и направления правовых и экономических стимулов сельскохозяйственного производства.

2.1 Права землепользования

Проект принципиальным условием трансформации права землепользования в право частной собственности определяет выкуп права землепользования у государства. В целом насколько это правильно - вопрос отдельный. Но даже в рамках признания данной нормативной конструкции не обойтись без замечаний. Дело в том, что предложенное дополнение в пункт 4 ст. 122 Указа "О земле" совершенно не учитывает положения ст. 8 указа, ст. 7 Закона о фермерском (крестьянском) хозяйстве, согласно которым в пределах установленных норм земля предоставлялась крестьянам безвозмездно на праве постоянного землепользования. Применительно к таким случаям вопрос о выкупе вообще не должен возникать. Речь может идти только о выкупе земельных площадей, полученных сверх установленных норм, при условии, если за них еще не внесена плата в соответствии с утвержденными ставками платы за землю, продаваемую в частную собственность или предоставляемую в землепользование государством. Представляется также неверным официальный комментарий предлагаемой нормы: выкуп права землепользования у государства с момента введения частной собственности. А если нет необходимости выкупа по приведенным нами выше основаниям или данное право уже выкуплено до введения права частной собственности?

Проект предлагает включить в ст. 77 Указа "О земле" дополнение следующего содержания: "Преимущественным правом получения земельного участка в частную собственность пользуются граждане, обладающие специальными сельскохозяйственными знаниями и квалификацией, имеющие практический опыт работы в сельском хозяйстве и проживающие в данном районе, городе, ауле (селе), поселке". Думается, что огромные резервные возможности земельного фонда РК позволяют сделать право получения земельного участка в собственность всеобщим, в одинаковой мере доступным всем субъектам рассматриваемого права, без установления каких-либо преимуществ. При этом следует помнить, что любое преимущество таит в себе угрозу злоупотреблений, тем более если оно не имеет объективных оснований. Поэтому достаточно, чтобы здесь при регламентации доступа к праву частной собственности выдерживались такие общеобязательные требования, как: гражданство Республики Казахстан; ценз постоянного проживания; наличие определенного практического опыта работы или специального образования, квалификации аграрного профиля; использование получаемого земельного участка исключительно для целей сельскохозяйственного производства в качестве основного средства производства и для размещения аграрной инфраструктуры.