Государственное регулирование

1) Правовые основы государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды

Понятие гос-венного регулирования  природопользования и охраны окружающей среды. Под гос-венным регулированием в сфере природопользования и  охраны окружающей среды понимается организаторская деятельность по обеспечению  рационального природопользования и охраны окружающей среды.

При изучении данной темы следует  обратить внимание на то, что, несмотря на усиление в современный период экономических методов управления, роль административно-правового механизма  в охране природной среды остается значительной и во многом определяющей. Необходимо также иметь в виду особую специфику организации управления в сфере использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды в целом, выражающуюся в комплексном подходе к их использованию и охране, в разделении хозяйственно- организаторских и контрольно-надзорных полномочий.

Каковы  основные функции гос-венного регулирования  природопользования и охраны окружающей среды?

Основными функциями гос-венного  регулирования в области природопользования и охраны окружающей природной среды  являются:

- нормотворческая деятельность  по рациональному использованию  и охране окружающей природной среды;

- организационная деятельность  в данной сфере, в том числе  планирование, финансирование, лицензирование;

- мониторинг окружающей  природной среды, контроль и  надзор за соблюдением природоохранительного законодательства.

Каковы  основные методы гос-венного регулирования  природопользования и охраны окружающей природной среды?

Основные методы гос-венного  регулирования природопользования и охраны окружающей природной среды, определяющими в настоящее время  его характер и основное содержание, - административные и экономические  методы. Если для первых характерными являются отношения власти и подчинения, то для вторых - экономическое стимулирование их деятельности по рациональному использованию и охране природных ресурсов и окружающей природной среды в целом.

Для периода перехода к  рыночной экономике типично резкое усиление экономических методов  в регулировании общественных отношений  вообще, в том числе и в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды.

Однако ни о какой замене, и тем более исключении административных методов в данной сфере отношений  не может быть и речи. Напротив, несмотря на широкое распространение разнообразных  экономических методов в данной сфере отношений, административно-правовое регулирование и административные методы охраны и обеспечения рационального использования природных ресурсов сохраняют свое значение. Применяются такие методы управления, как предписания, запреты и дозволения. Большое место в деятельности природоохранных органов занимает выдача соответствующих разрешений на использование природных ресурсов (лицензирование), согласование тех или иных видов деятельности, рекомендации по рациональному использованию и охране окружающей природной среды.

Какова  система органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды?

Обеспечение рационального  природопользования и охраны окружающей природной среды - задача всего гос-венного  механизма, всех гос-венных органов. Вместе с тем в системе госорганов выделяются специально уполномоченные органы, главной функцией которых  является обеспечение рационального использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды в целом.

Как предусмотрено Конституцией РФ (ст. 72), природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической  безопасности, особая охрана определенных природных территорий, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов - республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Наиболее общей классификацией органов гос-венной власти в сфере  природопользования и охраны окружающей среды является деление их на органы - общей и специальной компетенции. К первым на федеральном уровне относятся  Президент РФ Федеральное Собрание, Правительство РФ; ко вторым - министерства РФ гос-венные комитеты РФ, федеральные  службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.

Значительным изменениям за последние годы подверглась как  система, так и функции органов  специальной компетенции. Так, в  соответствии с "Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных  органов исполнительной власти»  были упразднены Министерство охраны окружающей среды и природных  ресурсов, Комитет РФ по водному  хозяйству и Комитет РФ по геологии и использованию недр и на их базе были образованы Министерство природных ресурсов РФ и Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и природных ресурсов. Было установлено также, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти с разрешения Правительства РФ для осуществления полномочий указанных органов в регионах. Создание, реорганизация и ликвидация указанных территориальных органов, назначение на должность и освобождение от должности их руководителей осуществляется соответствующим федеральным органом исполнительной власти после консультаций с органами исполнительной власти субъектов РФ Содержание территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на гос-венное управление, кроме территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, финансируемых по другим статьям бюджета.

Совершенствование системы  органов исполнительной власти в  области использования и охраны окружающей природной среды продолжается и по сей день. Так, Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных  органов исполнительной власти»  были упразднены: Государственный комитет  РФ по земельной политике, Государственный  комитет РФ по охране окружающей среды, Федеральная служба лесного хозяйства России. Образована федеральная служба земельного кадастра России, которой была передана часть функций упраздненного Государственного комитета РФ по земельной политике. Министерству природных ресурсов РФ были переданы функции упраздненных Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и федеральной службы лесного хозяйства России. В связи со значительным изменением функций указанного министерства была существенно изменена структура его органов. На основании Постановления Правительства РФ от 6 июля 2000 г. № 495 «Вопросы Министерства природных ресурсов РФ в ведение данного министерства были и преобразования в современной переданы по состоянию на 1 апреля 2000 г. организации, находившиеся в ведении упраздненных Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и Федеральной службы лесного хозяйства России. Кроме того, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14 сентября 2000 г. «О внесении дополнений в Постановление Правительства РФ от 6 июля 2000 г. № 495» было принято предложение Министерства природных ресурсов РФ о формировании в министерстве и его территориальных органах на основе подразделений, осуществлявших специальные функции управления в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, соответствующих блоков: гос-венной водной службы, гос-венной лесной службы и гос-венной службы охраны окружающей природной среды под руководством первых заместителей министра.

Были также внесены  существенные изменения в нормативные  акты, определяющие правовой статус данного  министерства. Так, Постановлением от 22 сентября 2000 г. № 726 было утверждено Положение  о Министерстве природных ресурсов РФ, в котором довольно подробно определены правомочия последнего в области управления рациональным использованием и охраной лесов, а также в области охраны окружающей природной среды, чем в значительной мере, если не полностью, были сняты возражения, связанные с упразднением указанных органов. Так, в области использования и охраны лесного фонда и ведения лесного хозяйства в Положении предусмотрено, что Министерство природных ресурсов РФ, в частности, организует и обеспечивает рациональное, многоцелевое, непрерывное и неистощимое лесопользование, воспроизводство, охрану и защиту лесов, проведение мер по лесному семеноводству, рациональное использование земель лесного фонда, сохранение и усиление средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных свойств лесов.

В области охраны окружающей природной среды Министерство природных ресурсов РФ:

- обеспечивает совместно  с другими федеральными органами  исполнительной власти разработку  природоохранных и экологических требований для учета их в гос-венных стандартах, ведомственных инструктивно-методических и нормативно-технических документов;

- разрабатывает, согласовывает  и утверждает по согласованию  с соответствующими федеральными  органами исполнительной власти  в. пределах своей компетенции  нормативные правовые акты и  инструктивно-методические документы  по проведению экологической  паспортизации производств, опасных  отходов, хозяйственных и иных объектов и территорий;

- участвует в организации  системы всеобщего непрерывного  экологического воспитания и  образования, ведет работу по  пропаганде знаний в области  охраны окружающей природной  среды и сохранения экологического  разнообразия и др.

2)  
Предисловие. Интерес к земле сегодня велик как никогда. Она включена  
в гражданский оборот, разрешены и совершаются сделки с землей. Но, одновременно,  
и прежде всего, она является природным объектом, важнейшим природным ресурсом  
основой нашей жизни и деятельности. 
Поэтому нам небезразлично, как законодательство, и в первую очередь призванное  
специально регулировать отношения по использованию и охране земель - земельное,  
регламентирует и защищает наши права на землю. 
Так сложилось, что сегодня значительная часть статей ЗК РСФСР не действует.  
Разработка проекта нового земельного кодекса, похоже, зашла в тупик. В этой  
ситуации большую нагрузку в регулировании отношений по использованию и охране  
земель несут указы Президента Российской Федерации. Однако сориентироваться  
в содержании более чем двадцати указах, изданных за последние 5 лет, не просто. 
Цель настоящего Комментария - систематизировать содержащиеся в этих указах  
правовые нормы, с тем, чтобы помочь всем заинтересованным лицам найти необходимые  
им правила поведения. В этом смысле данный Комментарий призван выполнять функции  
своеобразного "гида" по земельным президентским указам. 
Основное внимание в Комментарии уделено земельным правам граждан, в первую  
очередь - праву собственности на землю. 
Не забыты и предприниматели, а также юридические лица, чья деятельность  
связана с использованием земли. 
Небезитересен данный Комментарий будет и для юристов, специализирующихся  
в области земельного законодательства, а равно для руководителей государственных  
органов, депутатов и иных лиц, так или иначе сталкивающихся в своей работе  
с его применением. 
Комментарий подготовили: Голиченков А.К. - предисловие и раздел "О общие  
условия предоставления и реализации прав на землю"; Волков Г.А. - разделы  
"Продажа земель гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных  
и муниципальных предприятий; "Приватизация сельскохозяйственных угодий, права  
собственников земельных долей". 
Авторы выражают признательность В.Ф.Могусеву, начальнику Юридического  
департамента Госкомзема России, за высокопрофессиональные советы и замечания,  
которые были с благодарностью приняты и учтены на заключительной стадии работы  
над Комментарием. 
 
Конституционные права граждан и юридических лиц на землю 
 
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - Конституция)  
земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации  
как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории/1/. 
Конституция закрепляет основное право граждан на землю право собственности.  
Согласно Конституции: 
* земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной,  
муниципальной и иных формах собственности; 
* граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности; 
* правом иметь землю в частной собственности обладает на территории Российской  
Федерации каждый гражданин Российской Федерации/2/. 
Следует подчеркнуть, что право граждан иметь землю в частной собственности,  
как и иные конституционные права и свободы, является непосредственно действующими,  
определяет наряду с другими правами и свободами смысл, содержание и применение  
законов, деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления  
и обеспечивается правосудием/3/. 
Любое право гражданина является юридической категорией, а не политической  
декларацией только тогда, когда есть лицо или лица, имеющие по отношению к  
этому праву обязанности. По Конституции признание, соблюдение и защита прав  
граждан, включая права на землю, является обязанностью государства/4/. 
Являясь главой государства, Президент Российской Федерации (далее - Президент)  
выступает гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он также  
определяет основные направления внутренней политики государства, в том числе  
в сфере использования и охраны земли, обеспечивает согласованное функционирование  
и взаимодействие органов государственной власти в этой сфере/5/. 
Выполняя названную выше обязанность государства, свои обязанности и права,  
Президент издал ряд указов, гарантирующих земельные права граждан, а так же  
юридических лиц/6/. 
Содержащиеся в этих указах нормы систематизированы далее по следующим  
блокам: 
* общие условия предоставления и реализации прав на землю; 
* продажа земель гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных  
и муниципальных предприятий; 
* приватизация сельскохозяйственных угодий, права собственников земельных  
долей.

3) Как известно, земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на ней. И подобно любому другому объекту гражданского права она подлежит защите, основные способы которой предусмотрены в Гражданском кодексе РФ. В Земельном кодексе РФ некоторые из них раскрыты применительно к земельным правоотношениям.

Так, Земельный кодекс РФ называет один из способов защиты гражданских  прав, в том числе права на землю, — это признание права на земельный  участок. Как следует из ст. 59 ЗК РФ, данное признание осуществляют в  судебном порядке путем вынесения  соответствующего решения. Наибольшее распространение оно получило при  защите права собственности. Например, если гражданин (или юридическое  лицо) считает, что стал собственником  земельного участка в силу приобретательной давности, то он вправе обратиться в  суд или в арбитражный суд  с заявлением о признании за ним  права собственности. Напомним, что  в силу приобретательной давности лицо (физическое или юридическое), не являющееся собственником имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющее  им как своим собственным недвижимым имуществом в течение пятнадцати лет, приобретает на него право собственности.

В случае если суд удовлетворит исковые требования, вынесенное решение  будет являться юридическим основанием для государственной регистрации  права собственности на недвижимое имущество. При этом государственный  регистратор не вправе отказать в  регистрации права, установленного решением суда. Следующий способ защиты прав на землю — восстановление положения, существовавшего до нарушения  права на земельный участок.

Ст. 60 Земельного кодекса  РФ предусматривает, что нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случае:

• признания судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, которые повлекли за собой нарушение права на земельный участок; 
• самовольного занятия земельного участка. Под этим понимают пользование земельным участком при отсутствии оформленного в установленном порядке права собственности, владения, пользования или аренды земли.

Собственник или лицо, право  которого нарушено самовольным занятием земельного участка, вправе обратиться в суд с требованием о возврате участка из чужого незаконного владения. Помимо этого, если гражданин или  юридическое лицо возведет на самовольно занятом земельном участке какое-либо строение или иное недвижимое имущество, то оно будет являться самовольной  постройкой, поскольку оно возведено  на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном  законом и иными правовыми  актами.

В результате таких действий лицо, осуществившее самовольную  постройку, не приобретает на нее  права собственности. Более того, оно не вправе распоряжаться ею: продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Такое строение подлежит сносу.

Но Гражданский кодекс РФ делает одно отступление от данного  правила. Суд может признать право  собственности на самовольную постройку  за лицом, осуществившим ее на не принадлежащем  ему участке, при условии что  этот участок будет в установленном  порядке предоставлен ему под  возведенную постройку;

• в иных предусмотренных федеральными законами случаях. Под такими случаями законодатель подразумевает, например, уничтожение межевых и информационных знаков, захламление земли, загрязнение, порчу и уничтожение плодородного слоя почвы и т. д.

Еще один способ защиты —  это пресечение действий, нарушающих право на землю, путем признания  в судебном порядке недействительными  не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной  власти или актов органов местного самоуправления. Земельный кодекс РФ содержит отдельную статью (ст. 61 ЗК РФ), посвященную данной процедуре. Так, она предусматривает, что ненормативный  акт исполнительного органа государственной  власти или органа местного самоуправления, нарушающий права и охраняемые законом  интересы гражданина или юридического лица в области использования  и охраны земель, может быть признан  судом недействительным. В некоторых  предусмотренных законом случаях  недействительным также признают и  нормативный акт.

Основанием для принятия судом решения о признании  акта недействительным являются одновременно как несоответствие его закону или  иному нормативному документу (незаконность акта), так и нарушение гражданских  прав.

Помимо этого, пресечение действий, нарушающих права граждан  или юридических лиц, возможно путем:

• приостановления исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления; 
• приостановления промышленного, гражданского, жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ.

Перечисленные работы приостанавливают, если их осуществляют с нарушением градостроительного и земельного законодательства РФ, установленного режима использования  земель, если они ведут к загрязнению  и заражению земель, порче плодородного слоя, засолению, заболачиванию, развитию эрозии почв и другим видам деградации земель.