Проблема развития сельского хозяйства в России

Административные  барьеры - формальные обязательные правила  осуществления хозяйственной деятельности на рынках товаров и услуг, устанавливаемые  органами государственной власти и  местного самоуправления, частные издержки, от введения которых для хозяйствующего субъекта, подпадающего под их действие, превышают его частные выгоды. Это определение административных барьеров предполагает также препоны, создание которых за счет сокращения негативных внешних эффектов обеспечивает превышение социальных выгод над  социальными издержками (эффективные  барьеры). Преобладание издержек существования  формального правила над выгодами от улучшения координации поведения  хозяйствующих субъектов может  обусловливаться различными причинами. Таким образом, первый критерий типологизации  барьеров - превышение выгод над  издержками.

Само  по себе правило является фактором, позволяющим хозяйствующим субъектам  снизить затраты на ведение хозяйственной  деятельности , однако прохождение  соответствующих процедур связано  со слишком высокими трансакционными  издержками. Правило изначально не несет выгод от координации. Так, если даже процедуру прохождения  через барьер максимально упростить и сделать бесплатной, декларируемый положительный эффект от его введения достигаться не будет.

Второй  критерий для типологизации административных барьеров - возможности присвоения ренты. Именно благодаря агенту (группе агентов), присваивающему ренту, становится возможным существование и воспроизводство  системы административных барьеров. Административные барьеры «нерентного» типа легче поддаются корректировке  и отмене, поскольку отсутствуют  силы, непосредственно заинтересованные в их создании и поддержании. Возникновение  административных барьеров этого типа связано с ограниченной рациональностью  законодателей и с изменениями  институциональной среды.

Одним из способов борьбы с административными  барьерами в экономике может  быть смещение административного барьера  от рентного к нерентному. Базовый  цикл воспроизводства административного  барьера представлен на рис. 1.

Рис. 1. Базовый цикл воспроизводства  административного барьера.

Наиболее  просто решается вопрос возникновения  непреднамеренных административных барьеров. Они могут являться, во-первых, результатом  ошибочного решения органов государственной власти; во-вторых, пережитком прошлого. Во втором случае правило, сознательно введенное в ранее существовавших обстоятельствах и способствовавшее созданию стоимости, в новых условиях утрачивает это качество либо продолжает действовать по инерции.

Функционирование  непреднамеренных административных барьеров не приносит выгоды никому из политически  влиятельных агентов, их отмена не сопровождается активным противодействием и требует  только инициативы со стороны того или иного субъекта хозяйственной  деятельности и издержек на привлечение  внимания органов власти к существованию  неэффективных правил. Значительно  больший практический интерес представляют собой целенаправленные административные барьеры.

Если  рассматривать механизм ликвидации административного барьера путем  реализации антипроекта, то выше вероятность  остаться у «невысокого» барьера, «плательщики»  которого представляют собой многочисленную, неоднородную и недостаточно организованную группу. В этом случае коллективные действия по выполнению локального антипроекта  затруднительны. Однако практика показывает, что наиболее устойчивыми и препятствующими  предпринимательской деятельности являются барьеры, касающиеся лимитированного  круга трансакций и, во многих случаях, ограниченного ряда плательщиков. Существенным параметром эволюции административного  барьера является изменение его  доходности для хозяйствующих субъектов. Переменные же издержки поддержания  функционирования системы, как правило, весьма невелики относительно доходов. Следовательно, высокая прибыль  на «рынке административных барьеров»  вызывает приток конкурентов, предлагающих способы преодоления этих преград  с более низкими издержками для  предпринимателей, чем при прямом прохождении.

Альтернативные  пути преодоления административных барьеров могут быть легальными, полулегальными и нелегальными. Возникает своего рода монополистическая конкуренция, когда потребителям (предпринимателям, которым необходимо пройти через барьер) предлагаются услуги-субституты, позволяющие сократить финансовые и другие издержки преодоления барьера, например, регистрация фирмы «под ключ», торговля фальшивыми сертификатами, «серая» растаможка, взятки чиновникам вместо уплаты штрафов и т. д.

В результате появления альтернативных предложений  по преодолению барьеров рента рассеивается, то есть привлекательность таких  препон для субъектов административных правоотношений снижается. Конкуренция  на рынке административных барьеров тем эффективнее, чем выше доходность от них, менее защищено эксклюзивное положение оператора административного  барьера. То есть разрушению вследствие конкуренции более подвержены массовые административные барьеры.

В результате появления альтернативных способов преодоления административных барьеров вероятны два эффекта. Первый: за счет ценовой конкуренции такой барьер может де-факто перестать быть барьером: частные издержки его прохождения  становятся ниже частных вы год. Второй: административный барьер остается (частные  издержки его преодоления по-прежнему выше выгод), но рента перестает присваиваться  исключительно субъектом административных правоотношений и рассеивается. В  этом случае барьер теряет свой «рентный»  характер, что облегчает реализацию антипроектов (снижается сопротивление  субъектов административных правоотношений). В результате, также как и при  осуществлении глобального антипроекта, для субъекта административных правоотношений исчерпываются выгоды от административного  барьера, начинается поиск новых  площадок для его возведения.Указанные  схемы разрушения барьера представлены на рис. 2.

Рис. 2. Схема разрушения административных барьеров.

Борьба  с административными барьерами  путем реализации локальных антипроектов (судебная или административная процедуры  отмены) может решить частную задачу ликвидации отдельно взятого административного  барьера, но не создает эффективных  механизмов защиты от их системы в  целом, поскольку инвестиции в барьеростроительство остаются прибыльными. Осуществление  локальных антипроектов косвенно даже способствует развитию этой системы, поскольку  показывает недостатки существующих административных барьеров, в результате чего вновь  создаваемые преграды лучше проработаны  с юридической точки зрения и  добиться их отмены судебным или административным путем становится все сложнее.

Отсюда  следует необходимость концептуально  обоснованной программы дебюрократизации экономики, которая, во-первых, учитывала бы распределение выгод и от таких преобразований и издержек последних; во-вторых, сочеталась бы с реформой государственной службы; в-третьих, объединяла бы в единую схему экономические и правовые инструменты, направленные против административных барьеров.

Стране  важна не дебюрократизация экономики, а деэкономизация бюрократии, предполагающая преобразование системы государственной  службы. Оно должно быть нацелено на решение следующих вопросов:

-обеспечение  большей «прозрачности» действий  государственных служащих;

-создание  стимулов для построения их  долгосрочной карьеры;

-побуждение  к постоянному повышению квалификации (инвестициям в человеческий капитал);

-обеспечение  высокой «прозрачности» системы  материального стимулирования;

-создание  дополнительных ограничений занятости  в сферах бизнеса, являющихся  профильными для госслужащего, в  случае его увольнения с государственной  службы;

-разработка  системы контрольных показателей,  которые в минимальной степени  поддаются манипуляции со стороны  оценивающих их госслужащих.

-Вектор  борьбы с административными барьерами  необходимо направить в большей  степени на преодоление условий,  обеспечивающих привлекательность  инвестиций в строительство преград,  чем на борьбу с отдельными  барьерами, хотя такая работа  тоже важна.

-Повышение  издержек создания и функционирования  административных барьеров возможно  за счет:

• роста затрат на обоснование (формализацию критериев введения исключительных мер регулирования, доказательство превышения социальных выгод над социальными издержками и т. п.);
• развития инфраструктуры для осуществления антипроектов (в том числе объединений бизнеса с соответствующими правами), снижения таким путем издержек их реализации, и, соответственно, увеличения риска отмены административного барьера для его создателей;
• установления ответственности государственных ведомств и чиновников за причиненные бизнесу убытки.

Необходимо  законодательно установить персональную ответственность государственных  и муниципальных служащих за нарушения, допущенные в ходе контрольных и  надзорных мероприятий. Важно полностью  исключить возможность принятия внесудебных решений должностных  лиц по приостановлению хозяйственной  деятельности. Предстоит добиться реализации принципа «одного окна» при любом  обращении предприятия или гражданина в органы государственной власти.

В государственном  регулировании экономики и экономического роста следует выделить один важный элемент, который не всегда раскрывается в экономической литературе: эффективность  такого регулирования, оценку величины тех затрат, которые необходимы для  этих действий (особенно если они не достигают цели). При таком подходе  необходимо учитывать всю систему  взаимосвязей, возникающих в процессе государственного регулирования экономики. Безусловно, значимой является персональная ответственность руководителей  государственных органов за принимаемые  решения, если собственник крупной  компании расплачивается за них снижением  прибыли, частичным или полным разорением. Пока же последнее уменьшает результативность принимаемых мер, подрывает авторитет  государства в целом, дискредитирует идею усиления государственного регулирования  экономики.

2.2 Регулирование  земельных отношений

На  заседании Коллегии Минсельхоза  России «Об организационно-экономическом  и правовом обеспечении регулирования  земельных отношений и земельного контроля в части земель сельскохозяйственного  назначения» министр сельского  хозяйства России Алексей Гордеев отметил, что этот вопрос чрезвычайно актуальный, сложный и требует комплексного рассмотрения.

Глава Минсельхоза России констатировал, что страна обладает громадными ресурсами  земель сельскохозяйственного назначения. По состоянию на 1 января 2007 г. они  составили 403 млн га, или 23,5% земельного фонда страны. Особую ценность представляют сельхозугодия, общая площадь которых - около 220 млн га (13% земельного фонда).

Одна  из актуальных проблем, сдерживающих развитие земельной ипотеки, - сложность и  высокие издержки, связанные с  формированием земельных участков, прежде всего, в счет земельных долей. «Отсутствие зарегистрированных прав на земельные участки, государственного реестра земельных участков создали предпосылки к появлению таких проблем, как нарушение правового режима оборота и использования земель», - констатировал министр. Таким образом, подчеркнул он, «...нарушен главный принцип земельного законодательства - использование земель по назначению».

Всероссийская сельскохозяйственная перепись 2006 г. показала, что в стране до 41,5 млн га сельскохозяйственных угодий, в том числе около 15 млн  га пашни, не используются. Это  не только реальная проблема, связанная с продовольственным  обеспечением в стране, это также  существенно подрывает развитие сельхозпроизводства и сельских территорий.

Действующие нормы земельного законодательства не обеспечивают сохранности земельных  ресурсов, включая особо ценные сельскохозяйственные земли и земли племенных организаций. По этому вопросу были поручения  Правительства Российской Федерации, однако до сих пор он не решен.

Кроме того, Алексей Гордеев сообщил, что в настоящее время «...должным образом не осуществляются учет и инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения, а также контроль за использованием земель и их охраной». Учитывая важность проблемы, глава Минсельхоза России считает необходимым разработать Концепцию совершенствования организационно-экономического и правового обеспечении регулирования земельных отношений, а также подготовить соответствующие предложения по совершенствованию федерального законодательства.

С основным докладом выступил директор Департамента земельной политики, имущественных  отношений и госсобственности Минсельхоза  России Петр Ефанов. В частности, он отметил, что требуется более четко прописать в законодательстве виды разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, статус особо ценных земель. Необходимо в целом минимизировать число оснований дня перевода земельных участков, особенно в земли промышленности.

В отдельных  регионах, отметил директор департамента, предусмотрена поддержка сельхозпроизводителей  за счет средств региональных бюджетов при проведении землеустроительных и кадастровых работ. К примеру, в Пермском крае, Тамбовской и Томской  областях из областных бюджетов выделяются субсидии для компенсации 50% затрат на оформление земельных участков, находящихся в долевой собственности. Однако в подавляющем большинстве  субъектов Российской Федерации  из-за отсутствия необходимых средств  кадастровые работы не проведены, часть  земель в общей долевой собственности  находится в пользовании сельхозорганизаций без надлежащего правового оформления.

Необходимо  предоставить субъектам Федерации  и органам местного самоуправления право осуществлять организацию  и финансирование мероприятий по проведению территориального устройства земель, находящихся в долевой  собственности, устанавливать предел максимальной цены на их проведение. Для  упрощения и удешевления этих работ важно дополнить Госпрограмму «Развитие сельского хозяйства  и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы» разделом о государственной  поддержке региональных проектов по комплексному землеустройству на землях, используемых в сельхозпроизводстве. Также требуется развивать институт ипотеки земель сельскохозяйственного назначения. Сложившаяся ситуация в значительной мере препятствует развитию ипотеки, поскольку именно собственнику принадлежит право сдавать землю в залог. В целом, без развития ипотеки невозможно долгосрочное и стабильное развитие сельского хозяйства.