Злоупотребление должностными полнлмочиями, его отличие от превышения должностных полномочий

 

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующего комплекса взаимосвязанных задач:

 

повышение уровня открытости деятельности ФАС России;

 

регламентация исполнения ФАС  России и его сотрудниками отдельных  полномочий;

 

повышение независимости  деятельности руководителей территориальных  органов ФАС России от объектов контроля при осуществлении своих полномочий;

 

обеспечение эффективного контроля информационных процессов в ФАС  России;

 

совершенствование механизма  кадрового обеспечения ФАС России;

 

повышение уровня материального  стимулирования профессионального  и честного исполнения должностных  обязанностей сотрудниками ФАС России.

 

Основным существенным негативным последствием возможных проявлений коррупции в ФАС России является нарушение конкурентных механизмов, что приводит к неэффективному распределению  ресурсов в экономике, в частности, к нерациональному расходованию бюджетных средств, снижению конкурентоспособности  предприятий и благосостояния потребителей.

 

Поэтапная реализация антикоррупционной  программы позволит существенно  снизить коррупционные риски  в ФАС России и, таким образом, повысить эффективность работы антимонопольных  органов.[12] Программа противодействия  коррупции в сфере деятельности минобрнауки России утверждена Приказом Министерства образования и науки  РФ от 21 мая 2007 г. N 141. Целями программы  является: Исключение возможности проявления коррупции, ее влияния на деятельность государственных органов и государственных  гражданских служащих Минобрнауки  России; Обеспечение защиты прав и  законных интересов граждан, общества и государства от угроз, связанных  с коррупцией в сфере деятельности Минобрнауки России; Создание системы  противодействия коррупции в  сфере деятельности Минобрнауки  России.

 

Международные рейтинги показывают, что уровень коррупции в Российской Федерации недопустимо высок. Коррупционность  государственных структур и должностных  лиц препятствует развитию государственного управления, влечет за собой огромные дополнительные затраты со стороны  бизнеса и населения. Коррупция  представляет собой реальную угрозу нормальному функционированию публичной  власти, верховенству закона, демократии, правам человека и социальной справедливости.

 

Разработка и внедрение  правовых, организационных и иных механизмов противодействия коррупции  в федеральном органе исполнительной власти являются необходимыми элементами реализации административной реформы.

 

В ряде федеральных органов  исполнительной власти возникают дополнительные условия для развития коррупции. В число таких входят федеральные  органы исполнительной власти, для  которых характерно:

 

- наличие полномочий, связанных  с распределением значительных  финансовых средств;

 

- высокая степень свободы  действия, вызванная спецификой  их работы;

 

- высокая интенсивность  контактов с гражданами и организациями.

 

Целесообразно применение в  сферах с повышенным риском коррупции  дополнительных механизмов, ограничивающих возможности ее проявления.[13]Если говорить о нашем субъекте федерации, то проблема коррупции медленно, но решается, например, ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства Тюменской  области от 11.02.2008 N 42-п "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ  ПОРЯДКА ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ  ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ".

 

Целью антикоррупционной  экспертизы является устранение (недопущение) принятия правовых норм, которые создают  предпосылки и (или) повышают вероятность  совершения коррупционных действий в процессе реализации нормативных  правовых актов.

 

Определены процедура  проведения экспертизы проектов нормативных  правовых актов, составление и направление  заключений экспертизы по проектам нормативных  правовых актов.

 

Срок проведения антикоррупционной  экспертизы проектов нормативных правовых актов составляет 5 рабочих дней, а в которых устанавливаются  направления государственной поддержки  и содержатся порядки (положения) об оказании государственной поддержки - 7 рабочих дней.

 

Установлено, что полномочия по проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов  Тюменской области возложены  на главное правовое управление Правительства  Тюменской области.[14]

 

Как видно из вышесказанного, что проблема коррупции в нашей  стране стоит остро, но решается. Действия государственной власти и власти субъектов Федерации свидетельствуют  об этом.

2.3 Проблемы борьбы с  коррупцией 

 

Проблема борьбы с коррупцией неизменно остается актуальной, поскольку  человеческие слабости мало зависят  от эпохи или места жительства людей. Не случайно первыми попытками  подкупа считаются ритуалы жертвоприношения богам. Мы же попытаемся оценить, в какой  ситуации находятся те, кто, неправомерно пользуясь своим положением, получает дары здесь, на грешной земле.

 

Кстати, по российской Конституции  права потерпевших от злоупотреблений  властью охраняются законом, но, как  показывает практика, наше законодательство далеко от совершенства. Порой должностные  полномочия беззастенчиво эксплуатируются  исключительно в корыстных целях, а покарать это зло не в силах  не только простые граждане, но и  компетентные ведомства.

 

Дело в том, что правоохранительные структуры России противодействуют коррупции на основе действующего законодательства, которое пока далеко от совершенства. Народная мудрость донесла до наших  времен меткое сравнение: "Закон, что  дышло: куда повернул, туда и вышло"[15]. Сохраняя верность этой печальной традиции, отечественные законы формулируются  так, что могут быть истолкованы  произвольно, а в такой ситуации вряд ли стоит ждать положительных  результатов от работы наших спецслужб. К разрешению проблемы надо подходить  комплексно, т.е. одновременно бороться с последствиями (раскрытие и  расследование коррупционных преступлений, а также принятие мер по возмещению причиненного ими ущерба) и устранять  причины этого уродливого явления.

 

В связи со сказанным хотелось бы в очередной раз напомнить, что правоохранительная деятельность - не единственный элемент в системе  мер противодействия распространению  коррупции. Здесь немаловажная роль отведена профилактике преступности, в том числе на стадии разработки законов и подзаконных нормативных  актов, а также на этапах их совершенствования.

 

Уголовный кодекс РФ содержит предостаточно норм, посредством  которых ряды коррупционеров можно "проредить". Он, в частности, позволяет  карать за должностные преступления, а также за такие проявления коррупции, как мошенничество, присвоение и  растрату, совершаемые с использованием служебного положения (ч.3 ст.159, ч.3 ст.160 УК РФ), и иные злоупотребления. Вместе с тем, уголовный закон, как и  все наше законодательство, не свободен от пробелов и нуждается в коррективах. В частности, целесообразно конкретизировать юридические признаки организованной группы, преступного сообщества.

 

Изучение законодательных  формулировок, относимых практически  всеми авторами к сфере так  называемых коррупционных преступлений, позволяет выделить из них, наверное, наиболее спорную. Речь идет об определении  понятия должностного лица.

 

Возьмем, к примеру, ст.285 УК РФ, предусматривающую ответственность  за злоупотребление должностными полномочиями, под которым понимается использование  должностным лицом своих служебных  полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной  или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение  прав и законных интересов граждан  или организаций либо охраняемых законом интересов общества и  государства.

 

Непосредственным объектом данного преступления является нормальная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных  и муниципальных учреждений, а  также Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований страны. Поэтому анализируемое  преступление может быть совершено  только в организациях и учреждениях, создаваемых государством или органом  местного самоуправления для осуществления  управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого  характера и финансируемых полностью  или частично государством или органом  местного самоуправления.

 

Возможен и дополнительный непосредственный объект, в качестве которого, как правило, выступают  иные интересы общества и государства  либо права и законные интересы физических и юридических лиц.

 

Из текста нормы следует, что злоупотребление осуществляется в результате использования конкретных служебных полномочий. Буквальное толкование термина "использование" позволяет  сделать вывод о том, что речь в комментируемой норме идет о  деянии в форме действия. Поэтому, очевидно, прав Б.В. Волженкин, подвергая  сомнению правильность утвердившегося в теории и на практике толкования, согласно которому данное преступление может быть совершено как путем  активного использования должностным  лицом своих полномочий, так и  вследствие его бездействия. Он считает (вполне обоснованно), что "при неисполнении должностным лицом обязанностей по службе трудно говорить об исполнении полномочий..."[16].

 

Действительно, когда должностное  лицо сознательно не исполняет своих  обязанностей, то это уже не злоупотребление  должностными полномочиями, а, скорее, совершение или соучастие в совершении иных правонарушений, в том числе  преступлений. Например, попустительствуя преступникам, чиновник является их пособником и т.п.

 

Важно учитывать, что хотя использование служебных полномочий осуществляется и вопреки интересам  службы, но привлекаемое к ответственности  по этой статье должностное лицо, тем  не менее, не выходит за рамки своих  служебных прав и обязанностей.

 

В вину должностному лицу может  быть поставлено злоупотребление конкретными (конкретизированными в материалах уголовного дела) полномочиями, определенными  обязанностями и правами. Поэтому "при решении вопроса о наличии  либо отсутствии в деяниях должностного лица состава рассматриваемого преступления необходимо устанавливать круг его  служебных прав и обязанностей, закрепленных в законодательных и иных нормативных  правовых актах, в уставах, положениях и т.д."[17]. Выход субъекта за пределы  компетенции, обусловленной занимаемой им должностью, или за пределы временно возложенных полномочий по должности  следует расценивать как превышение должностных полномочий.

 

Злоупотребление должностным  лицом своими служебными полномочиями нельзя путать с использованием им авторитета занимаемой должности, служебных  связей и т.п. Так, если главврач районной больницы, являясь известной в  городе личностью, добился, в нарушение  установленного порядка, получения  кредита в местном отделении  Сбербанка, то получить желаемое ему  помогли не служебные полномочия, а собственный авторитет. Даже если в данном случае будут существенно  нарушены чьи-то интересы, нельзя говорить о злоупотреблении служебными полномочиями.

 

"Использование должностным  лицом своего авторитета (в том  числе "телефонное право") есть  деяние аморальное, порицаемое, могущее  повлечь меры дисциплинарного  воздействия, но уголовную ответственность  оно не влечет, поскольку в  этом случае должностное лицо  своими правами и обязанностями  не злоупотребляет"[18].

 

Служебные полномочия - это  компетенция лица, определяемая занимаемой им должностью и предусмотренными для  данной должности правами и обязанностями.

 

По мнению Б.В. Волженкина, "деяние, совершенное вопреки  интересам службы, - это деяние не вызываемое служебной необходимостью. При этом интересы службы, вопреки  которым должностное лицо использует в данном случае свои служебные полномочия, определяются не только потребностями  функционирования конкретного государственного органа или органа местного самоуправления, государственного или муниципального учреждения, воинского формирования, но и интересами деятельности публичного аппарата управления в целом"[19]. Рассматриваемый состав преступления, будучи материальным, считается оконченным тогда, когда действия должностного лица, совершенные вопреки интересам  службы, повлекли существенное нарушение  прав и законных интересов граждан  или организаций либо охраняемых законом интересов общества или  государства. Существенное нарушение  прав и законных интересов относится, таким образом, к числу обязательных составляющих объективной стороны  данного преступления. Поэтому в  каждом случае необходимо определять, во-первых, какие именно права были нарушены (со ссылкой на Конституцию, законы и иные нормативно-правовые акты) и, во-вторых, является ли вред, причиненный  этим правам и интересам, существенным.

 

К сожалению, дать однозначное  толкование термина "существенное" в контексте ст.285 УК РФ (как, впрочем, и в других составах гл.30 УК РФ) очень  сложно. Это оценочное понятие, которое  требует индивидуального анализа  в каждой конкретной ситуации.

 

Прежде всего, к категории  существенных относятся нарушения  основных конституционных прав и  свобод человека и гражданина. Безусловно, существенным может также быть вред в виде реального материального  ущерба, упущенной выгоды или причинения иного вреда различным интересам. Это возможно, например, при нарушении  общественного порядка, сокрытии тяжких преступлений, причинении вреда значительному  числу физических или юридических  лиц и т.п. Таким образом, "существенное нарушение" - это обобщающее понятие, под которое подпадают нематериальный вред и материальный ущерб.

 

Неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей вследствие недобросовестного или  небрежного отношения к государственной  службе, если это не повлекло существенного  нарушения прав и законных интересов  граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, не образует состава  преступления и обычно квалифицируется  как дисциплинарный проступок.

 

Необходимой составляющей объективной  стороны злоупотребления должностными полномочиями является наличие причинно-следственной связи между злоупотреблением и  наступившим вредом.

 

С субъективной стороны, злоупотребление  должностными полномочиями - умышленное деяние. Причем умысел может быть как  прямым, так и косвенным. При этом должностное лицо осознает общественную опасность своего поведения, понимает, что злоупотребляет своими полномочиями и действует вопреки интересам  службы, предвидит возможность или  неизбежность наступления последствий  в виде существенного нарушения  прав, законных интересов граждан  или организаций либо охраняемых законом интересов общества или  государства и желает их наступления  или не желает, но сознательно допускает  эти последствия либо относится  к ним безразлично. "В отношении  последствий умысел виновного чаще всего бывает неконкретизированным, когда лицо предвидит размер вредных  последствий лишь в общих чертах, но желает либо допускает любые из возможных последствий"[20].

 

"Должностное лицо может  не предвидеть конкретной формы  такого вреда, например, подрыва  авторитета соответствующего государственного  органа или органа местного  самоуправления, для уголовной ответственности  достаточно, если такое предвидение  имело место в общей форме"[21].