Система и организация прокуратуры

Наряду с заседаниями  коллегии Генеральной прокуратурой РФ проводятся Координационные совещания руководителей федеральных правоохранительных органов, которые созываются Генеральным прокурором РФ и проходят под его председательством. Координационная деятельность по борьбе с преступностью соответствующих структур правоохранительных органов в федеральном округе осуществляется Главным управлением или управлениями Генпрокуратуры в федеральных округах, которые обеспечивают организацию и проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов в соответствующих федеральных округах. Созывают и возглавляют такие координационные совещания заместители Генерального прокурора РФ.

Структуру Генеральной  прокуратуры РФ составляют главные  управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). В соответствии с утвержденными  Генеральным прокурором РФ положениями  о подразделениях руководители главных управлений, управлений и отделов организуют их работу, определяют служебные обязанности работников, устанавливают их взаимозаменяемость, организуют исполнение поручений Генерального прокурора РФ и его заместителей, а в необходимых случаях исполняют такие поручения лично. Деятельность подразделений Генпрокуратуры РФ осуществляется по предметному, зональному и (или) предметно-зональному принципам в соответствии с планами работы, разработанными на основе изучения положения дел.

Руководители  главных управлений, управлений и  отделов Генпрокуратуры РФ обязаны  организовывать работу с обращениями  и приемом граждан, должностных  и иных лиц, за что несут персональную ответственность. Непосредственные исполнители  несут ответственность за соблюдение требований организационно-распорядительных документов Генерального прокурора РФ при разрешении конкретных обращений.

Главные управления, управления и отделы, Академия Генеральной прокуратуры РФ осуществляют информационно-аналитическую работу в целях совершенствования организации и управления в системе прокуратуры РФ, определения приоритетных направлений деятельности, формирования планов, подготовки организационно-распорядительных и информационно-справочных документов Генеральной прокуратуры РФ. Для этого они организуют систематический сбор, накопление и анализ информации о состоянии законности и правопорядка по направлению своей деятельности, используя статистические показатели, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов, обращения граждан, сообщения средств массовой информации и иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка.

В частности, Академия Генпрокуратуры РФ осуществляет комплексный анализ состояния законности и правопорядка в стране, действенности прокурорского надзора, дает прогноз основных тенденций в состоянии законности, динамике и структуре преступности и два раза в год представляет Генеральному прокурору РФ информационно-аналитическую записку с научно обоснованными предложениями о мерах по повышению действенности прокурорского надзора, совершенствованию правоприменительной практики и текущего законодательства.

Главное организационно-инспекторское  управление осуществляет информационно-аналитическую деятельность в целях организационного обеспечения Генерального прокурора РФ, готовит предложения по совершенствованию организации и повышению эффективности работы органов прокуратуры, организует государственное и ведомственное статистическое наблюдение и отчетность Генпрокуратуры, сбор и анализ иной информации по вопросам оперативного управления в системе прокуратуры, оказывает методическую и практическую помощь по этим вопросам подразделениям Генпрокуратуры, прокуратурам субъектов РФ, приравненным к ним специализированным прокуратурам.

При этом это управление обеспечивает подготовку проекта ежегодного доклада Генерального прокурора  РФ Президенту РФ и палатам Федерального Собрания РФ о состоянии законности и правопорядка в стране, работе органов прокуратуры по их укреплению на основании аналитических материалов, подготовленных главными управлениями, управлениями и отделами Генпрокуратуры, прокурорами субъектов РФ, приравненными к ним прокурорами специализированных прокуратур.

Организационно-методические (аналитические) подразделения во взаимодействии с иными структурными подразделениями  главных управлений и управлений анализируют эффективность и  организацию работы этих подразделений, результаты прокурорского надзора и других направлений деятельности органов прокуратуры. Прокурорские работники осуществляют сбор и накопление материалов для их дальнейшей аналитической обработки, систематически обобщают результаты прокурорской работы на основе имеющихся сведений, материалов и документов по закрепленному предмету и зоне деятельности, по результатам обобщения которых, подразделения Генпрокуратуры РФ разрабатывают организационно-распорядительные и информационно-методические документы.

1.3. Участие прокурора в рассмотрении дел судами.

Являясь равноправной стороной судебного процесса, прокурор вместе с тем имеет обязанности, связанные с обеспечением законности судебной процедуры. Он обязан своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав гражданина и охраняемых законом интересов общества и государства.

В уголовном  судопроизводстве прокурор осуществляет уголовное преследование, выступает в качестве государственного обвинителя, опротестовывает приговоры, определения, постановления судов, в том числе и в тех случаях, когда он не участвовал в их вынесении. Прокурор участвует в рассмотрении дел в контрольных стадиях судопроизводства (кассационной и надзорной) и при разрешении судом вопросов, связанных с исполнением приговоров.

В гражданском  судопроизводстве правовой статус прокурора определяется исходя из двух предпосылок: обязанности участвовать в рассмотрении судом гражданских дел и обязанности инициировать судебный процесс, если этого требует защита прав и охраняемых законом интересов граждан.

В первом случае участие прокурора установлено  требованиями закона, предусматривающего необходимость его участия в  деле (о признании гражданина безвестно отсутствующим или умершим; об ограничении дееспособности или признании гражданина недееспособным; о лишении родительских прав и в некоторых других делах), а также во всех делах, если суд признает участие прокурора обязательным.

Прокурор обязан обратиться в гражданский суд по собственной инициативе в тех случаях, когда требуется обеспечить законные права социально не защищенных слоев населения.

В гражданском  процессе прокурор выступает с заключением  после состязания сторон и в необходимых случаях использует свое право на принесение протеста на принятое судом решение. В отличие от гражданского законодательства, вступление прокурора в процесс арбитражного судопроизводства возможно только посредством заявления им иска, подачи апелляционной или кассационной жалобы по делу, возбужденному по иску прокурора, а также путем инициирования производства в суде надзорной инстанции.

Генеральный прокурор РФ в соответствии с законодательством  РФ принимает участие в заседаниях Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ.

Расследование преступлений следователями органов прокуратуры – еще одно направление деятельности прокуратуры. Следствие производится по делам, отнесенным УПК к их компетенции.

Особенность полномочий прокурора в этой сфере состоит и в том, что он может поручить следователю прокуратуры расследовать любое преступление исходя из общественной значимости дела, уровня квалификации соответствующих работников.

Координация деятельности по борьбе с преступностью осуществляется Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами в следующих формах:

• на основе обмена текущей информацией разрабатываются и утверждаются планы совместных мероприятий;
• проводятся совместные выезды для согласования деятельности и оказания необходимой помощи;
• создаются совместные оперативно-следственные группы;
• издаются совместные приказы и указания;
• организуется взаимный обмен опытом работы.

2. Прокуратура в конституционной системе власти и принципы ее деятельности.

2.1. Прокуратура в российской конституционной системе власти.

На страницах  юридической печати достаточно активно  обсуждается вопрос о том, какое  место занимает прокуратура в  государственном механизме. Конституция  РФ оставила этот вопрос открытым. В  научных изданиях высказываются  совершенно разные точки зрения.

В. Ломовский  считает, что прокуратура должна находиться при законодательной  власти потому, что, с одной стороны, "верховная законодательная власть после принятия законов не может, как и не должна, оставаться безучастной  к их исполнению. Поэтому она сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда, Уполномоченного по правам человека, Правительства, всей исполнительно-распорядительной, судебной деятельности, а также через прокуратуру". С другой стороны, прокуратура не может быть в государстве "одинокой" при выполнении возложенных на нее обязанностей, ей нужна поддержка, так как нередко приходится сопротивляться "наисильнейшим людям", и поэтому прокуратура должна находиться при законодательной власти, что в то же время не означает ее подчиненности законодательным органам.

Представляется, что прокуратура не может быть отнесена к законодательной власти уже потому, что функции этих двух структур в государстве существенно разнятся.

Сторонники  отнесения органов прокуратуры  к судебной ветви власти исходят  из положений Конституции РФ, где  единственная статья о прокуратуре (ст. 129) помещена в главу, посвященную  судебной власти. Возможно, законодатель, включая статью о прокуратуре в гл. 7 "Судебная власть", исходил из того, что "по направлениям своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура наиболее близка к судебной власти".

Однако органы прокуратуры никак не могут быть отнесены к судебной власти, так  как вполне очевидно, что они не осуществляют правосудие. К тому же, если прокуратура будет включена в судебную власть, то это будет нарушать принцип состязательности, действующий в процессуальном праве.

Административно-властный характер полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия, а также органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и исполнение наказаний, в определенной мере способствует формированию у ряда ученых и практиков взгляда на прокуратуру как на орган исполнительной власти.

Критики сложившегося в России прокурорского надзора, используя неясность положения  прокуратуры в системе органов  государственной власти, пытаются укрепить их точку зрения, заключающуюся в  необходимости ликвидации прокуратуры как самостоятельного и независимого от других органов федеральной власти органа "путем ее превращения в департамент (управление) Министерства юстиции".

Тем более, если прокуратура не может быть отнесена ни к законодательной, ни к судебной ветви власти, значит, остается еще одна ветвь государственной власти – исполнительная, под крыло которой сторонники лишения прокуратуры самостоятельности и задумали поместить прокуратуру.

Нужно согласиться  с Г. Чуглазовым, что логика сторонников этой позиции, видимо, такова: "Любой орган должен обязательно вписываться в ту или иную ветвь власти, и, если прокуратура не относится к законодательной и судебной ветвям власти, она является составной частью исполнительной власти и должна влиться в Министерство юстиции".

Интересной  представляется точка зрения о включении  прокуратуры в так называемую президентскую власть. Сторонники этой позиции считает, что органы прокуратуры  должны занять свое место "под крылом президента", стать органом президентской  власти. Свою позицию они аргументирует близостью функций прокуратуры и президента. "Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является ее гарантом, а также прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В связи с этим полномочия прокуратуры должны в большей мере помогать президенту страны реализовывать свои права. Близость к президенту будет оправдана и исторически, поскольку прокуратура и создавалась как "око государево", лишь впоследствии обрела свою самостоятельность".

Профессор К. Скворцов считает, что "нельзя согласиться  с ныне принятой моделью трех властей. В Конституции России закреплены четыре ветви государственной власти: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды. Выработанные государственно-правовой теорией и практикой государственного строительства стереотипы не дают возможности правильно определить место прокуратуры в системе государственной власти. Думается, прокурорская система не должна организационно входить ни в одну из ветвей государственной власти. Но это не означает, что она превращается в некую "пятую власть". Прокуратура – это инструмент, механизм контроля за реализацией полномочий (предписаний) всех ветвей государственной власти путем надзора за точным исполнением законодательных актов".