Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в об

    Включение норм о разграничении полномочий в состав института основных начал трудового законодательства определяет их значение как приоритетных базовых, исходных и универсальных в целом для трудового права нормативных положений, оказывающих воздействие на всю «отраслевую материю». Приоритетность должна проявляться в преимущественном применении ст.6 ТК РФ⁴ в случаях возможных коллизий с

иными компетенционными нормами, базовый и исходный характер – в том, что без предварительного разграничения правотворческих полномочий невозможно само полноценное регулирование общественных отношений в сфере труда и формирование надлежащей системы источников отрасли, а универсальность – в том, что данные правила должны охватывать полномочия применительно к регулированию любых общественных отношений, принадлежащих как к актуальному, так и к потенциальному объему предмета трудового права, а также в том, что любая отраслевая норма может быть проверена с позиций полномочности субъекта ее принятия на предмет соответствия модели.

    Поскольку в результате функционирования модели разграничения полномочий формируется подсистема нормативно-правовых источников отрасли, то и нормы, формирующие такую модель, закономерно включаются в структуру института источников трудового права. 

    Необходимо  обратить внимание, что помимо своей основной функции, сводящейся к разграничению компетенционных сфер, ст.6 ТК РФ, также как и ст.1, служит цели определенной формализации общественных отношений, регулируемых отраслью трудового права, то есть закрепляет ее предмет. По смыслу ст.6 ТК РФ в его связи с конституционными основами модели она должна предусматривать только разграничение полномочий, относящихся к

сфере совместного  ведения РФ и ее субъектов, поскольку  необходимость разграничивать полномочия сферы собственного ведения РФ применительно к целям построения модели отсутствует. Между тем, не все выделяемые в ч.1 ст.6 ТК РФ элементы модели проистекают из сферы совместного ведения.

Полномочия, установленные в абз.8 (частично) и 13 ч.1 ст.6 ТК РФ, относятся к предметам ведения РФ, поэтому модель носит непоследовательный характер.

    Перечень  вопросов, прямо отнесенных ТК РФ к компетенции органов субъектов РФ, довольно большой, однако анализ его содержательного аспекта позволяет сделать вывод, что на первоначальных этапах существования модели он сводился в основном к полномочиям региональных органов по регулированию труда работников организаций собственной бюджетной сферы. Принадлежность таких полномочий обусловлена объективно, поскольку финансирование соответствующих организаций производится за счет средств региональных бюджетов. Указанные полномочия являются реализацией своеобразного условного «работодательского» статуса субъекта РФ, но лишь в том смысле, что он финансово обеспечивает исполнение денежных обязательств перед работником. Такие полномочия региональных органов рассматриваются в качестве «присущих». Роли субъекта

Федерации следует разделить как государственного публичного образования, реализующего властные функции по правовому регулированию на своей территории трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, и как «условного работодателя», регламентирующего определенные вопросы труда работников организаций региональной бюджетной сферы. В настоящее время проявляется тенденция расширения круга указанных в порядке косвенного разграничения в ТК РФ полномочий,

реализуемых органами субъектов РФ в рамках первого  статуса, что в целом

следует считать  позитивным сдвигом, однако данные полномочия по-прежнему не связаны с регламентацией принципиальных вопросов в сфере труда.

    Анализируя новую редакцию ст.5 ТК РФ и следует отметить, что

изменение иерархии нормативно-правовых источников трудового  права,

выразившееся  в отсутствии требования о соответствии законов субъектов РФ

подзаконным нормативным правовым актам федерального уровня, безусловно, приведет к возрастанию роли региональных законов в регулировании сферы труда и окажет положительное влияние на степень активности регионов. Такая модификация системы источников выступает и в качестве некой гарантии законотворческих полномочий субъектов РФ, ограждающей их от возможного вмешательства в региональную сферу компетенции со стороны исполнительных органов Федерации.

    Единственным критерием разграничения полномочий в строгом смысле этого слова является критерий эффективности, то есть способности системы достигать целей своего функционирования с наименьшими затратами. Под факторами разграничения полномочий предлагается понимать общие исходные основания для выделения компетенционных сфер федеральных и региональных органов государственной власти, учет которых обеспечивает достижение необходимой степени эффективности правового регулирования. Принципы разграничения полномочий также выступают в качестве основных начал для формирования компетенционных сфер органов подсистем различного уровня, но обеспечивают воплощение свойств федеративной системы в процессе самого разграничения полномочий и текущего функционирования модели. Среди факторов разграничения полномочий  выделяется специфика регулируемого общественного отношения (регламентация особо значимых прав, свобод и обязанностей индивида в сфере труда); особенности регионов в аспекте определения степени необходимости их учета в правовом регулировании отношений (отдельные социально-экономические, природные, территориальные, климатические, демографические и др. особенности); фактические статусы субъектов РФ и степень фактической неоднородности Федерации с позиций определения принципиальной возможности и границ самостоятельного участия регионов в регулировании, а также возможного числа регионов, способных принимать активное участие в таком регулировании (высокая степень неоднородности субъектов РФ и преобладание регионов-реципиентов); уровень федералистского сознания и федералистской культуры (незрелость); степень адаптивности федеральной подсистемы применительно к регулированию соответствующих отношений (низкий показатель оперативности реагирования федерального законодателя на изменения общественных отношений в сфере труда); традиции разграничения полномочий и связанные с ними факторы (жесткая ориентация трудового законодательства на централизацию, наличие обширного массива федерального законодательства, позволяющего на детальном уровне обеспечить полноту регулирования). Принципы разграничения полномочий классифицируются на конституционные и отраслевые. Исходя из характеристик идеальной картины

федерализма группа конституционных принципов должна быть дополнена принципом субсидиарности и кооперации деятельности, а также принципом

системных соответствий. Последний иначе можно именовать принципом структурных и функциональных соответствий. В соответствии с ним подсистема органов государственной власти более низкого уровня (региональная) не должна и не может, по общему правилу, обладать полномочиями, внутренне присущими подсистеме более высокого порядка

(федеральной), которые обусловлены местом последней в структуре федеративной системы и выполняемыми ею функциями, либо принимать их на себя в каких-либо случаях. К числу отраслевых относятся принципы необходимости достижения оптимального согласования интересов государства (федеральной и региональной подсистем органов государственной власти) при регулировании предмета отрасли; необходимости функционального преобладания федерального регулирования; запрещения дискриминации в сфере труда; недопустимости снижения уровня трудовых прав и гарантий работникам, установленного ТК РФ или иными федеральными законами;  приоритета ТК РФ при определении компетенции органов.

    Анализ законодательного массива субъектов РФ после вступления в силу

ТК РФ производится по некоторым типичным направлениям их деятельности, что позволяет с обобщенных позиций охарактеризовать процесс функционирования модели в части законодательной активности регионов. Обобщение данных, полученных при исследовании законодательного массива субъектов РФ, дает диссертанту основание сделать вывод, что наиболее активными сферами регионального интереса являются социальное партнерство, регулирование трудовых прав, гарантий и компенсаций в роли «условного работодателя», в том числе и в порядке установления особенностей правового регулирования труда отдельных категорий работников, занятость населения. Регионы достаточно активно используют право на опережающее нормотворчество и осуществляют детализацию федеральных норм. Однако опережающее нормотворчество, как правило, используется субъектами РФ лишь по определенным традиционным вопросам, поэтому его потенциал не реализован в полной мере. В области регламентации прав и гарантий органы субъектов РФ дополнительно к реализации прямо закрепленных за ними полномочий достаточно активно принимают акты, устанавливающие за счет собственных бюджетных средств дополнительные гарантии отдельным

категориям  работников, в том числе и тем, которые не имеют отношения к

финансируемым из бюджета учреждениям, а также  гарантии, не требующие бюджетного финансирования, и более высокий уровень прав и гарантий

отдельным категориям работников.

    Процесс реформирования модели должен быть изначально детерминирован целями функционирования. Компетенционная сфера субъектов РФ должна быть адекватной, в первую очередь, цели деятельности региональной подсистемы органов государственной власти, сводящейся к учету в трудовом законодательстве конкретных значимых особенностей субъектов РФ. Помимо реализации данной частной цели подсистемы органы субъектов РФ в соответствии с принципом кооперации деятельности, безусловно, должны обладать полномочиями по опережающему правовому регулированию и по детализации федеральных норм. Здесь региональная подсистема органов власти призвана осуществлять содействие федеральной подсистеме, обеспечивая достижение системой в целом генеральной цели функционирования. Исходя из положений системного подхода, указанные выше направления деятельности являются внутренне присущими региональной подсистеме государственной власти, и отказ от признания за органами субъектов РФ данных возможностей будет носить характер искусственного ограничения, снижающего эффективность функционирования системы в целом. В настоящее время нет необходимости

отказываться  от формализованной общей концепции подхода к проблеме разграничения полномочий, достаточно ограничиться технико-юридической

корректировкой  отраслевой модели и только в отдельных аспектах – ее содержательной модификацией.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

    Сравнительно-правовое исследование модели разграничения полномочий между органами государственной власти различных уровней по регулированию сферы труда на примере США

 

    Выбор США в качестве объекта сравнения обусловлен принадлежностью

данного государства  к федерации классического типа, англо-саксонской правовой семье, определенной схожестью проблем федеративного развития.

Исследование  конституционных и законодательных актов США, а также решений Верховного суда позволило сделать вывод о том, что в рамках системы права англо-саксонской правовой семьи, существующей в Соединенных Штатах, принадлежащих к группе государств развитого федерализма, формализована в отличие от России иная конструкция разграничения полномочий, предусматривающая куда большую степень свободы членов Федерации в сфере регулирования труда⁵. Рассмотрение аспекта ее функционирования на частном примере штата Калифорния подтверждает суждение о высоком уровне активности штатов в процессе регламентации предмета отрасли. На региональном уровне регулируются не только вопросы, связанные с учетом местных особенностей штатов, но и практически все принципиальные институты трудового права, что, однако, отнюдь не приводит к дезавуированию федерального уровня регулирования, а, напротив, обеспечивает взаимность усилий различных подсистем федеративного государства по воздействию на общественные отношения. Таким образом, в США реализована альтернативная гибкая модель разграничения полномочий, отдельные сильные черты которой могут быть позаимствованы при реформировании модели отечественной.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                Заключение

Нормы, составляющие отраслевую модель разграничения полномочий, призваны обеспечивать организацию оптимального правового регулирования общественных отношений, входящих в предмет трудового права, посредством привязки отдельных направлений законодательной деятельности к компетенционным сферам органов государственной власти федеральной и региональной подсистем. Они имеют характер приоритетных исходных и универсальных положений системы трудового права и, в конечном счете, влияют па показатель эффективности функционирования системы отраслевого регулирования, что обуславливает необходимость возведения научных и практических проблем, связанных с разграничением полномочий. Главные из таких проблем современного этапа формализации и функционирования модели связаны, в первую очередь, с концептуальной плоскостью российского федерализма, свойствами и характеристиками федеративной системы.

    Исследования нормативная конструкция сегодня не обладает признаками четкости и завершенности и нуждается в дальнейшей теоретической и практической проработке. При этом должны учитываться, с одной стороны, генетическая обусловленность отраслевой модели современным состоянием российского федерализма и, с другой стороны, наличие системных связей между ней и предметом трудового права, а также системой отрасли.                 

    В современной модели преобладают элементы централизации, объективно усиливающие целостность всей федеративной системы, и в то же время у субъектов Федерации отсутствуют адекватные их правовой природе полномочия по участию в деятельности верховной власти, гарантии их самостоятельности и защиты интересов применительно к отраслевому уровню. Не только основные, системообразующие и принципиальные для обеспечения единства правового регулирования, по и практически все «традиционные» направления нормотворчества в сфере труда либо отнесены ТК РФ к ведению федеральных органов государственной власти, либо регулируются ими де-факто. Современная модель разграничения полномочий закрепляет во многом обусловленную сложившимися традициями систему ярко выраженного преобладания нормативных правовых актов федерального уровня в системе источников трудового права. В связи с этим модель содержит больший потенциал эффективности применительно к достижению целей федеральной подсистемы, нежели региональной. Оформившаяся сегодня тенденция некоторого расширения полномочий субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования труда представляется положительной, но недостаточно выраженной.