Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в об

    Из системных свойств целостности, структурности и иерархичности

вытекает  проблема соотношения в федерации  начал централизации и

децентрализации (нецентрализации). По мнению автора, федеративная система должна предполагать такой уровень децентрализации (нецентрализации),  который предоставлял бы реальные возможности членам федерации для проявления довольно высокой степени управленческой свободы и инициативности, а также позволял бы оперативно учитывать в процессе публичного управления интересы и особенности регионов. В тесной связи с данной проблемой находится концепция субсидиарности. В соответствии с ней распределение властных полномочий предполагает точную адекватность компетенции, ответственности и ресурсов: данные элементы распределяются между подсистемами таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне власти, на котором они возникают и могут решаться наиболее эффективно.

    С  позиций генезиса российского федерализма необходимо учитывать, в

частности, следующее: отсутствие зрелых традиций союзных объединений и

«естественной»  федерализации; историческое доминирование  унитаристских

подходов  к государственному управлению; относительную  молодость российского федерализма; длительный исторический период, характеризующийся значительным разрывом между нормативно закрепленной федеративной системой и фактической системой отношений; а также то, что федеративная форма государственного устройства пришла на смену унитарному государству, федерация образовывалась «неестественным» путем, исторически федеральный центр обладал стремящейся к абсолютной компетенцией в вопросах федерализации. Современное состояние российского федерализма характеризуется, в частности, сложностью и высокой степенью неоднородности структуры РФ, количественным преобладанием регионов-реципиентов; невысокой степенью развития «горизонтального федерализма»; децентрализованным способом образования; принадлежностью к типу централизованных федераций.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов  РФ в сфере трудовых отношений

 

    Системный подход делает возможным рассмотрение всей совокупности

правил, касающихся разграничения полномочий между  органами

государственной власти различных уровней в сфере  трудового права, в

качестве  некоторой отраслевой модели, входящей в структуру федеративной

системы. При  этом она сама задается как система.

    Я  обосновываю многоаспектность понятия «разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере трудового права»: его можно рассматривать в качестве совокупности отношений между соответствующими органами власти по установлению, уточнению и перераспределению своей компетенции в сфере труда, а также отношений, возникающих между ними при реализации компетенции (релятивный аспект); совокупности правовых норм, входящих преимущественно в состав основных начал трудового законодательства (институциональный аспект); как отраслевую реализацию одного из конституционных принципов федеративного устройства («разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», ч.3 ст.5 Конституции РФ),  что является частным проявлением атрибута системности права.

    Место отраслевой модели вертикального распределения государственной

власти применительно  к сфере труда в структуре  федеративной системы

предлагается  определять в зависимости от двух альтернативных подходов.

Такую модель можно конструировать как исключительно  систему предметов

ведения и  полномочий, закрепленных за различными уровнями и органами

государственной власти, что фиксирует только статический аспект распределения и разграничения, их результат (формализованная статическая

модель). Либо в рамках комплексного подхода такую  модель можно

рассматривать как сложноустроенную систему, включающую в себя юридические и фактические аспекты функциональных связей элементов

системы в  процессе непосредственного распределения  и разграничения

(уточнения,  перераспределения) предметов ведения  и компетенции, результат распределения и разграничения (статику), а также юридические и фактические аспекты различных отношений между элементами системы в процессе реализации компетенции внутри федеративной системы и вне ее (комплексная динамическая модель). В первом случае модель представляет собой строго формализованный элемент федеративной системы и входит преимущественно в подсистему федерального законодательства. Во втором случае модель в рамках своей «плоскости» пронизывает множество разноплановых компонентов федеративной системы и выполняет роль компонента «каркасной» подсистемы распределения государственной власти.

    Модель вертикального распределения государственной власти

применительно к сфере трудового права классифицируется в качестве оптимизационной, функциональной, сложноустроенной, иерархической, формализованной в нормативно-правовом (на конституционном и законодательном уровне) и правоприменительном аспектах, статично-динамической и дескриптивной³.

    Я  определяю место отраслевой модели в структуре предмета трудового

права, в  системе трудового права и  трудового законодательства и делаю

следующие выводы. Отраслевая модель разграничения полномочий регулирует общественные отношения, складывающиеся между государственно-властными субъектами и связанные с реализацией закрепленной за ними законодательной компетенции в сфере труда. Юридическое содержание правоотношений составляют права государственных органов на реализацию своих законодательных полномочий в сфере регулирования труда. Указанному праву корреспондирует обязанность всех других властных субъектов воздерживаться от реализации данного полномочия при «нормальной» динамике отношения. Данные отношения не вписываются в традиционную концепцию предмета отрасли трудового права. При их регламентации не может проявить свою качественную особенность и метод трудового права. Они формируют особую

обособленную  группу отношений в рамках отрасли, которые можно именовать как организационные или «допредметные» отношения в том смысле, что они складываются до непосредственного регулирования предмета отрасли,  являются необходимой предпосылкой его регулирования и направлены на организацию государственного воздействия на предмет отрасли посредством привязки регулятивных полномочий к сферам компетенции органов государственной власти различных подсистем федеративного государства.

    Нормы, составляющие модель разграничения полномочий, входят в систему трудового права и объективированы в структуре трудового законодательства, но напрямую не регулируют отношения, составляющие предмет отрасли. Они носят учредительно-компетенционный характер, поскольку выполняют роль основных начал трудового законодательства и определяют направления деятельности государственно-властных субъектов. Необходимость их «отраслевой прописки» в системе трудового права и трудового законодательства обусловлена, в первую очередь, наличием внутрисистемных связей с предметом трудового права, а также принципом оптимизации системы права в целом. Модель имеет для основного регулятивного воздействия отрасли обслуживающий, обеспечительный и одновременно исходный характер, выступая в роли необходимого инструментария оптимизации правового регулирования предмета. Она представляет собой пример фрагментарного внедрения норм публичного (по сути, конституционного, «государственно-правового») характера в отраслевую структуру трудового права, публично-управленческий элемент в структуре отраслевого правового образования, обусловленный федеративной природой российского государства.

    Посредством систематического толкования я считаю, что следует определять реальное смысловое наполнение предмета совместного ведения

«трудовое законодательство» (п.«к» ч.1 ст.72 Конституции РФ) как  общую

сферу компетенции  по принятию нормативных правовых актов, регулирующих предмет отрасли трудового права. Поскольку «законодательная деятельность» по своему содержанию более узкое понятие, нежели «правотворчество», нужно рассматривать конституционное регулирование применительно к

деятельности  по созданию иных традиционных в позитивистском смысле

источников  права (правового обычая, судебного  прецедента, нормативного

договора). Я прихожу к выводу, что в силу акцентированной ориентации нашей правовой системы континентального типа на нормативные правовые

акты как  на основные регуляторы общественных отношений, использование в ст.72 Конституции РФ термина «трудовое законодательство» представляется вполне обоснованным. Логико-понятийные недостатки данной формулировки предлагается устранять с помощью приемов толкования.

    Необходимо  указать на то, что проблема конкуренции норм ст.71 и п. «к» ч.1  ст.72 Конституции РФ не является теоретической в чистом виде, а имеет

немалую практическую значимость, поскольку право опережающего нормотворчества действует только в сфере совместного ведения. Рассматривая содержание п. «в» ст.71 и п. «к» ч.1 ст.72 Конституции РФ, я использую соотношение понятий общего и отраслевого статуса личности и

делает вывод, что формулировка «права и свободы  человека и гражданина» в

ст.71 должна трактоваться именно как элемент  общего статуса личности, а

сфера собственного ведения РФ по вопросам его регулирования  и защиты

должна заканчиваться  в тот момент, когда появляется специальное отраслевое правоотношение, регламентируемое законодательством, относящимся к сфере совместного ведения. Исходя из толкования п. «к» ст.71 Основного закона, предметами ведения РФ являются внешняя политика и международные отношения в сфере труда, а также международные договоры РФ, касающиеся вопросов регулирования труда. Ст.71 Основного закона называет в числе предметов ведения Федерации также отдельные «объекты» управления федерального уровня: федеральные экономические службы; федеральный бюджет; федеральные энергетические системы, ядерную энергетику, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информацию и связь; деятельность в космосе; оборонное производство; производство ядовитых веществ, наркотических средств; метеорологическую службу; геодезию и картографию; официальный статистический учет. Я считаю, что при расширительном толковании данных предметов ведения в них также может быть обнаружен трудо-правовой «элемент». В этих случаях ст.71 будет применяться в приоритетном порядке.

    Особое внимание уделяется природе отношений по труду лиц, находящихся на государственной гражданской службе. Автор критически относится к реализованной в настоящее время идее о субсидиарном применении в отношении государственных гражданских служащих норм трудового права и указывает на то, что особенности их трудовой деятельности не менее полно можно было бы учесть в рамках дифференциации трудо-правового регулирования.

    Помимо прямого распределения предметов ведения следует выделять также косвенный способ разграничения полномочий,  который именуется так в силу того, что соответствующие конституционные нормы прямо не подчинены целям распределения и разграничения, но затрагивают данные вопросы попутно, в рамках достижения иных целей конституционного регулирования. Конституция РФ производит не только распределение предметов ведения, но и разграничение полномочий. Применительно к трудовому праву приводятся примеры, вытекающие из смысла отдельных норм ст.37, ч.3 ст.55, ч.3 ст.62 Конституции РФ.

    В Конституции РФ предпринята попытка реализовать универсальную схему распределения предметов ведения, которая, однако, может быть поставлена под сомнение. К примеру, реализация обсуждаемой в последнее время концепции разработки трудового процессуального кодекса потребует предварительного внесения изменений в Конституцию РФ, поскольку иначе принятие процессуальных норм попадет по остаточному принципу в сферу собственного ведения регионов.

    С позиций системного подхода и результатов структурного анализа

предлагается  сформулировать следующую схематичную  конструкцию,

отражающую  строение конституционного уровня модели:

Первый уровень  структуризации - определение предметных (объектных)

областей, в  рамках которых государственно-властные образования

осуществляют  свои функции (компоненты структуры - предметы ведения).

Второй уровень  структуризации (уровень элементов) – косвенное

выделение отдельных  полномочий федеральных органов  власти.

Обслуживающий блок модели: нормы статей 76-78 Конституции  РФ.

    Ввиду органической связи проблемы отраслевого разграничения полномочий с концепцией российского федерализма рассмотрение модели,

реализованной на законодательном уровне, нужно начать с описания и

анализа условий  и порядка ее создания, а также привести краткий исторический анализ законодательного регулирования вопросов разграничения полномочий в сфере трудового права, который позволяет сделать вывод о том,  что определенный опыт разграничения разноуровневых компетенционных сфер в нашей стране имелся, но его модельное выражение было направлено на регулирование вопросов разграничения полномочий между органами государственной власти СССР и союзных республик, а также о том, что роль верховной власти в данной сфере всегда была преобладающей.