Автор: Пользователь скрыл имя, 02 Мая 2012 в 08:07, курс лекций
Данный курс лекций является первым опытом научной разработки методологических проблем теории государственного управления, ориентированной на перспективу. В нем рассматривается комплекс вопросов, касающихся объективной обусловленности, субъективной обоснованности и социальной эффективности государственного управления.
С административным проступком связана административная ответственность. Поэтому очень важно уметь отличать административный проступок от дисциплинарного, связанного с несением трудовых и служебных функций, с одной стороны, и от гражданско-правового правонарушения и уголовного преступления — с другой. Административный проступок представляет собой противоправное деяние с негативными последствиями, нарушающее общеобязательные правила (нормы) ведения определенных государственно и общественно значимых дел. Существование таких общеобязательных правил (норм) вызвано тем, что в современной жизни очень много видов человеческой активности, технологических процессов, использования технических средств несет опасность как для самих субъектов данных дел, так и для окружающих, причем опасность и чисто физического свойства, и материального. В результате нарушения таких правил гибнут люди и наносится огромный материальный ущерб, административные проступки перерастают в уголовные преступления.
Административная ответственность — это меры официального государственного осуждения и принуждения в виде административных взысканий, применяемых за совершение административных правонарушений.
Особенности административной ответственности состоят в следующем: субъектом административного проступка является любое лицо, достигшее 16-летнего возраста и являющееся вменяемым, в том числе и должностное лицо, обязанное соблюдать законодательно установленные правила (нормы) личного поведения и ведения определенных дел; административный проступок совершается в личном качестве и предполагает личную административную ответственность, независимо от должностного статуса и иных общественных качеств того или иного лица; административные взыскания накладываются организационными структурами и должностными лицами, специально (в законодательном порядке) уполномоченными на осуществление контроля за соблюдением конкретных административно-правовых норм (например, в области дорожного движения, противопожарной безопасности, санитарии, владения оружием, ведения охоты и т.д.);
виды и перечень административных взысканий, порядок их установления и применения исчерпывающе описаны в законодательстве об административных правонарушениях, которое может быть и в форме Административного кодекса; существует административное производство, обозначаемое также понятием "административный процесс", за соблюдением которого осуществляется контроль прокуратуры и судов.
В последние годы, в связи с усложнением и повышением опасности многих технологий, видов поведения и деятельности людей заметен рост значимости и объема административной ответственности. Многие граждане, обеспокоенные ростом числа аварий, катастроф, а также состоянием правопорядка, видят в ней немало достоинств: высокая оперативность, быстрота исполнения санкций, преимущественно финансовый характер взысканий, активная профилактика уголовных преступлений и т.д. Видимо, применение административной ответственности будет расширяться.
В системе государственного управления в условиях рыночной экономики активное развитие получают гражданско-правовые отношения между гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами, в качестве которых могут выступать государственные органы и органы местного самоуправления (см. ст. 124— 126 Гражданского кодекса Российской Федерации. Часть первая). При осуществлении таких правоотношений нередки случаи нарушения права собственности, обязательств, договоров и других гражданско-правовых актов. Сюда же примыкают и правонарушения в сфере земельного, водного, лесного, трудового, семейного права. Эти правонарушения предполагают гражданско-правовую ответственность, которая имеет в большинстве случаев не санкционный, а восстановительный характер. Ее цель — обеспечить восстановление нарушенного права, принадлежащего гражданину или юридическому лицу.
Согласно ст. 11 Гражданского кодекса Российской Федерации защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, осуществляют суд, арбитражный суд или третейский суд. В ст. 12 Кодекса указаны способы защиты гражданских прав. Установлено также, что "ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть при-
знаны судом недействительными" (ст. 13). Вступление в действие с 1 января 1995· года Гражданского кодекса Российской Федерации создало принципиально новую ситуацию для гражданско-правовых отношений в системе государственного управления, которую еще предстоит осмыслить и освоить.
Приходится отмечать, что, к великому сожалению, в системе государственного управления совершаются преступления — особо опасные деяния, подрывающие конституционный строй и нарушающие права и свободы граждан. Это наиболее тяжкие правонарушения, влекущие за собой негативные последствия для людей, общества и государства. Состав преступлений четко определен в уголовном законодательстве, систематизированном, как правило, в форме Уголовного кодекса. Соответственно составу преступлений законодательно предусмотрена уголовная ответственность в виде наказания. Последнее состоит не только в материально-финансовой компенсации от лица, совершившего преступление, но и в лишении его свободы и даже жизни. Наказание имеет цели: воздание, кара (возмездие) за совершенное преступление, исправление и перевоспитание осужденного, предупреждение преступлений.
Уголовная ответственность применяется исключительно судом на основе уголовного и уголовно-процессуального законодательства, а исполнение наказаний — специальными органами и государственными учреждениями в соответствии с уголовноисполнительным законодательством. Для охраны и защиты государственного управления важное значение имеет уголовная ответственность за государственные преступления, перечень которых дан в соответствующем законодательстве.
Таким образом, свобода и ответственность, самостоятельность и законность выступают в государственном управлении в виде взаимосвязанных, парных явлений, из которых каждое определяет возможности и "поле" действия другого. И если изучать данные явлления в жизни, пытаться использовать их потенциал, обосновывать меры по их развитию, то делать это необходимо при комплексном подходе и конкретном анализе того, в каком состоянии явления находятся и к чему реально подготовлены.
Вопросы для размышления и дискуссии: 1. В чем особенности проявления свободы в государственном управлении?
2. Какова взаимозависимость между свободой, самостоятельностью и законностью?
3. Что такое ответственность и каковы ее виды?
4. Виды и процедуры юридической ответственности.
17.1. Элементы и свойства стиля государственного управления.
17.2. Распределение и регламентация управленческой деятельности. 17.3. Усиление организованности управленческих процессов. 17.4. Резервы рационализации стиля государственного управления.
17.1. Элементы и свойства стиля государственного управления
Среди факторов рационализации государственного управления очень важное место занимает его стиль: продуманное и согласованное взаимодействие управленческих элементов и человеческого потенциала. По существу, через стиль своего функционирования управляющая система оказывает влияние на многообразные общественные отношения, процессы и взаимосвязи, реализует свои целеполагающие, организующие и регулирующие потенции.
Стиль государственного управления — явление сложное, многоэлементное, системное. Он основан на определенном синтезе социальных, организационных, нормативных, информационных и технических параметров государственного управления, то есть, в известной мере, на объективных началах, с одной стороны, и генофонда, интеллектуального развития, социально-психологических сил и исторического опыта человеческого потенциала, короче, субъективного фактора, вовлеченного в управление, — с другой. Можно утверждать также, что стиль представляет собой специфическое отражение в особой управленческой сфере общества единства объективного я субъективного. Его нельзя анализировать по принципу "или — или", а можно только в динамическом взаимодействии социальных, материальных и идеальных элементов управления с живым, полнокровным, страстным человеческим субстратом управляющей и управляемой систем. Именно через стиль проявляет себя управление не только как наука, но и искусство, не только педантичный силлогизм, но и горячая интуиция, не только опыт, но и эвристическое чутье. Стиль дает
возможность каждому участнику управления, опираясь на установленные структуры, нормы, формы, методы и другие элементы управления, в полной мере раскрыть свою творческую, созидательную сущность.
Под стилем государственного управления, думается, следует понимать реально используемую систему социально эффективных и постоянно развивающихся способов, средств, форм и методов повседневного функционирования должностных лиц и в целом органов государственной власти и местного самоуправления, основанную на соответствующих принципах и обеспечивающую рациональное и демократическое ведение управленческих дел. Его отличие от стиля работы в других сферах общества усматривается прежде всего в следующем: а) социальная активность должностных лиц и соответствующих органов связана с применением государственно-властных полномочий либо опорой на них; б) такая активность четко и довольно полно нормативно регламентирована и протекает в установленных формах и процедурах; в) своей целью эта активность имеет формирование и реализацию управляющих воздействий.
Но многогранность источников, дающих тот или иной стиль государственного управления, зависимость стиля от общественно-политического, целевого, функционального и организационного устройства государственного управления постоянно недооцениваются. Стиль трактуется некоторыми как нечто автономное, самостоятельное, действующее лишь по каким-то своим собственным закономерностям.
В иных подходах, рассматривающих стиль как совокупность приемов, способов, методов функционирования государственных органов, должностных лиц акцент делается преимущественно на самих элементах их деятельности (на содержании, роли, возможностях, управленческом влиянии и т.д.). Анализируется стиль в отрыве от его носителя — человека. В результате упрощается проблема: достаточно, мол, сформулировать наиболее целесообразный набор элементов стиля государственного управления, научить ему и заставить обладать им—и управление будет эффективным. Как будто в набор элементов стиля управления можно легко подставить любого человека и он проявит себя. Набор, конечно, важен, нужен, но социально-психологические характеристики человека накладывают на него исключительно рельефный отпечаток.
Существуют точки зрения, в соответствии с которыми идет психологизация стиля управления, когда все сводится к качествам человека, особенно волевым, его напористости, энергии, силовым потенциям. Абсолютизируется субъективная сторона управления в ущерб объективной. На практике это ведет к тому, что
основным в совершенствовании стиля управления видится поиск и подбор "сильной" личности на государственную должность, особенно руководителя. Такой крайне психологизированный подход помимо воли его приверженцев способствует процветанию волюнтаризма, субъективизма, иногда произвола в управлении. Бесспорно, человек — главная, центральная фигура в управлении, но общество не может полагаться только на добрые качества того или иного человека, тем более занимающего руководящую должность. Оно должно иметь твердые гарантии, надежные механизмы и регуляторы, которые бы непременно (при любых условиях) обеспечивали деятельность этого человека (должностного лица) в необходимом направлении и в социально признанных формах, методах и процедурах.
Поэтому, каким бы ни был стиль государственного управления по своим свойствам (о чем чуть ниже), он должен состоять из следующих, необходимых для него элементов: а) целевых, функциональных и организационных характеристик органов государственной власти и местного самоуправления, которые определяют их место и правовой статус в иерархии управляющей системы государственного управления; б) юридически закрепленных и, соответственно, практически используемых форм, методов и процедур управленческой деятельности органов управления и их должностных лиц; в) реально проявляемых общекультурных, профессиональных и личностных качеств должностных лиц, посредством которых формируются социально-психологические механизмы управления.
Стиль государственного управления во многом близок к политическому режиму (III. 15.1) и в существенных своих свойствах произволен от него, хотя в нем есть свои нюансы и самостоятельные проявления, поскольку политический режим обслуживает интересы власти, более узко — интересы властей предержащих, а стиль управления призван придать государственному управлению необходимые для него рациональность и эффективность. Власть всегда более конъюнктурна, чем управление, воспроизводящее в себе управляемую систему, причем и тогда, когда управление делает это на низком уровне, что заметно по состоянию общества и способам решения его проблем.
Свойства стиля государственного управления создаются акцентом в названных элементах и комбинациями из них. Исходя из этого в научной литературе выделено несколько разновидностей стиля управления: директивный (административно-директивный, автократический), демократический (коллегиальный, кооперативный) и либеральный. Директивным признается стиль, который
отличается чрезмерной централизацией власти, приверженностью к единоначалию в гипертрофированных формах, самовластным решением большинства не только крупных, но и сравнительно мелких вопросов жизни коллектива, сознательным ограничением контактов с подчиненными.