Анализ правительственных организаций

во-вторых, обеспечивающую дифференциацию и усиление управляющего воздействия со стороны вышестоящих органов.

Для государственных органов, занимающих в «иерархии» высшие ступени и осуществляющих воздействие на управляемые объекты происходит не напрямую, а  через другие органы. В этом случае необходима приспособленность структуры для выполнения этой их целевой роли. Структура государственного органа призвана также создавать условия для рациональной организации и эффективного руководства деятельностью его собственного аппарата.

Соответственно, она должна отвечать некоторым требованиям, среди которых можно выделить следующие:

мобильность, в соответствии с которой численный состав и количество внутренних подразделений государственного органа устанавливаются по оптимальным критериям управляемости;

оперативность, определяющая сложность внутренних и внешних связей государственного органа, быстроту и сохранность прохождения управленческой информации, своевременность принятия и организации и исполнения решений;

экономичность, которая обусловливает необходимость определения стоимости содержания аппарата управления и затрат на осуществление управленческой деятельности его сотрудниками.

Особую проблему при формировании и оценке структуры государственного органа представляет определение потенциальной нормы управляемости, отталкиваясь от которой можно полагать, что данная структура справится с возложенными на нее целями, функциями и полномочиями, является достаточной и может гарантировать необходимый уровень управления соответствующими процессами. [3].

Под качеством государственного управления органа исполнительной власти следует понимать эффективность осуществления его административных процессов, включающих три базовые характеристики качества государственного управления:

1. ориентированность на результат - качество процесса целеполагания, бюджетирования;
2. внутренняя организация деятельности - насколько организовано выполнение функций и полномочий, возложенных на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
3. взаимодействие с потребителями государственных услуг - насколько комфортно гражданам взаимодействовать с органами исполнительной власти, насколько существенны издержки данного взаимодействия.

Для повышения устойчивости функционирования российской экономики, а также снижения негативных последствий от возможных кризисных явлений решением Правительства Российской Федерации (протокол заседания Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции от 5 февраля 2015 г. № 1) утвержден перечень системообразующих организаций, в который вошли:

- крупнейшие юридические лица, находящиеся в юрисдикции Российской Федерации, оказывающие существенное влияние на формирование ВВП, занятость населения и социальную стабильность и осуществляющие деятельность в секторах промышленности, агропромышленном комплексе, строительстве, транспорте и связи;

- юридические лица, находящиеся в юрисдикции Российской Федерации, оказывающие существенное влияние на формирование ВВП, занятость населения и социальную стабильность и входящие в промышленные группы, холдинговые структуры, вертикально интегрированные компании (в Перечне указывается наименование управляющей компании либо головной организации группы);

- организации, осуществляющие свою деятельность в том числе на территории Российской Федерации, оказывающие существенное влияние на формирование ВВП, управляющие компании которых находятся в иностранной юрисдикции. [6].

Перечень содержит 199 организаций, включая холдинги и вертикально интегрированные компании, прибыль которых формирует более 70% совокупного национального дохода, а численность занятых составляет более 20% от общего количества занятых в экономике.

При подготовке Перечня учитывались показатели годовой выручки компании, налоговых отчислений в бюджеты всех уровней, численности персонала, а также наличие существенной доли на рынке и влияние на социально-экономическую стабильность в субъектах Российской Федерации.

Для рассмотрения ситуации с организациями гражданского и оборонного секторов будут сформированы следующие рабочие органы:

Межведомственная рабочая группа по мониторингу за финансово-экономическим состоянием организаций, входящих в перечень системообразующих организаций;

Межведомственная рабочая группа по поддержке стратегических предприятий и организаций оборонно-промышленного комплекса – исполнителей государственного оборонного заказа, испытывающих финансовые трудности в условиях сложившейся ситуации на финансовом рынке.

Формат работы с системообразующими организациями предполагает:

мониторинг финансово-экономического положения предприятий, групп, отраслей, в которых осуществляют деятельность организации, включенные в перечень, в целях своевременного обнаружения негативных факторов;

разработка инструментов оказания государственной поддержки и установление порядка и условий ее предоставления в целях поддержания устойчивости и минимизации негативных социально-экономических последствий в случае прекращения деятельности системообразующих организаций;

рассмотрение заявок организаций и планов их финансового оздоровления, а также принятие решений о целесообразности и формах предоставления государственной поддержки;

оценка эффективности принятых решений по государственной поддержке организаций.

Включение организации в Перечень не является гарантией предоставления государственной поддержки, равно как и отсутствие организации в Перечне не исключает возможности оказания государственной поддержки.

Предоставление государственной поддержки предприятиям, входящим в Перечень, должно быть обусловлено требованиями о выполнении предприятиями, получившими государственную поддержку, программ реструктуризации и повышения эффективности, а также иных обязательств, предусмотренных условиями предоставления государственной поддержки.

Государственный совет является исполнительным органом высшего органа государственной власти, высшим органом государственного управления. [4].

Действующая Конституция наделила Госсовет широкими полномочиями, а именно: 1. согласно Конституции и законодательству предпринимает административные меры, разрабатывает административно-нормативные акты, издает распоряжения и указы; 2. обладает правом законодательной инициативы на рассмотрение Всекитайского собрания народных представителей или Постоянного комитета ВСНП; 3. определяет задачи и обязанности министерств, комитетов и комиссий, осуществляет единое руководство работой министерств, комитетов и комиссий, а также руководит административной работой общегосударственного значения, не входящей в компетенцию министерств, комитетов и комиссий. 4. осуществляет единое руководство работой местных государственных административных органов страны, определяет конкретное разделение полномочий между центральными государственными административными органами, с одной стороны, и государственными административными органами провинций, автономных районов и городов центрального подчинения, с другой. 5. составляет и исполняет планы народнохозяйственного и социального развития и государственный бюджет; 6. руководит хозяйственной работой, городским и сельским строительством; 7. руководит и ведает работой в области просвещения, науки, культуры, здравоохранения, физкультуры и спорта, а также плановой рождаемостью; 8. руководит работой органов гражданской администрации, общественной безопасности, правовой администрации, контроля и других органов; 9. ведает внешнеполитическими делами, заключает договоры и соглашения с иностранными государствами; 10. руководит оборонным строительством; 11. руководит делами национальностей, гарантирует равноправие национальных меньшинств и право на самоуправление в районах национальной автономии; 12. защищает права и интересы китайцев, проживающих за границей, законные права и интересы реэмигрантов и их семей; 13. исправляет или отменяет нецелесообразные указы, инструкции и постановления министерств, комитетов и комиссий;14. исправляет или отменяет нецелесообразные решения и указы местных государственных административных органов; 15. утверждает административное деление провинций, автономных районов и городов центрального подчинения, утверждает образование и административное деление автономных округов, уездов, автономных уездов, городов; 16.принимает решение о введении частичного военного положения на территории провинций, автономных районов и городов центрального подчинения; 17. утверждает штат административных органов, в соответствии с положениями закона назначает и смещает, обучает, проверяет, награждает и наказывает административных должностных лиц; 18. осуществляет другие полномочия, которые возлагаются на него Всекитайским собранием народных представителей и Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей. [5].

2. Правительственные организации и управление государственными услугами.

Подзаконными нормативными правовыми актами об административной реформе выделена функция оказания федеральными органами исполнительной власти государственных услуг. Первоначально данная функция была возложена на федеральные агентства, а впоследствии, как уже сказано, включена также в состав функций некоторых других федеральных органов исполнительной власти.

Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами (п. 2 «д»).

Из этого следует:

перечень сфер, в которых могут указываться государственные услуги, является открытым;

круг и содержание государственных услуг в указанных сферах не определены, а следовательно, могут быть истолкованы применяющими Указ по своему усмотрению, в том числе и не в соответствии с его целями;

иные сферы, в которых может предусматриваться оказание государственных услуг, могут устанавливаться федеральными законами. Значит, данная категория должна быть отражена в федеральных законах, предусматривающих государственные услуги, в регулируемых ими сферах. В более общей трактовке, используя терминологию данного Указа, государственной может быть признана услуга, если она квалифицируется именно как государственная услуга, а не услуга вообще, в нормативных правовых актах органов, уполномоченных ее устанавливать;

Указ имеет ограниченную сферу действия, ибо адресован лишь федеральным органам исполнительной власти и подведомственным им организациям. В нем нет ответа на вопрос о том, допускается ли оказание государственных услуг органами исполнительной власти субъектов РФ, публичных услуг органами местного самоуправления. [5].

Что касается трактовки сути государственных услуг как особой разновидности услуг, то ее содержание в нормативных правовых актах пока не раскрыто. На этот счет имеются неоднозначные суждения. Поскольку государственные, а более широко, публичные услуги обладают бьющим в глаза коррупционным потенциалом, то на первый план выступает необходимость уяснения, какие решения и действия государственных органов в отношении граждан и их объединений не могут быть признаны государственными услугами. Исходным надо признать постулат: государственная власть не может быть государственной услугой.

Принципиально не верным, искажающим сущность государственной власти, признавать государственными услугами управленческие решения и действия государственных органов, которые они обязаны совершать в обеспечение реализации гражданами и юридическими лицами предоставленных им прав и возложенных на них обязанностей1Например, нонсенсом является предоставление Федеральной миграционной службой (ФМС России) бесплатной «государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» (см.: Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Утв. Приказом ФМС от 20 сентября 2007 г. № 208). Не говоря уже о том, что согласно упомянутому Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. предоставление государственных услуг не относится к функциям федеральных служб, регистрационный учет граждан был и остается важнейшей задачей (обязанностью) государственных органов, на которых он возложен, а не их услугой. Кстати, в данном случае возникает вопрос: предоставление услуги кому?!. Конституционные гарантии прав граждан никак не сопрягаются с предоставлением им государственных услуг, ибо обеспечение конституционных прав граждан — важнейшая задача государства в лице уполномоченных органов, которая не трансформируется в государственную услугу.

Подмена «задачи» «государственной услугой» концептуально обосновывает и юридически ослабляет гарантии прав граждан. Из этого следует, например, что государственное образовательное учреждение, в рамках которого граждане реализуют гарантированное конституцией право на общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование, осуществляет образовательную деятельность, решает государственную задачу, не являющуюся услугой в государственно-правовом смысле.

Аналогично решается вопрос в случаях оказания бесплатной медицинской помощи, государственного пенсионного обеспечения. Было бы извращением сути признать государственной услугой выплату пенсии гражданину, ставшему инвалидом в результат участия в боевых действиях по защите интересов общества и государства. Напротив, выполнение соответствующих видов деятельности не государственными учреждениями и иными образования, не противоречащие нормативным правовым актам, могут признаваться их услугами. [1].

В принципе словосочетание «государственные услуги» представляется неудачным. Реалиям соответствовало бы понятие «услуги государственных органов, не связанные с осуществлением государственно-властных полномочий» (условно — услуги государственных органов). Имеются в виду услуги, которые по своей юридической природе не могут быть квалифицированы как государственные, например, предоставление специализированными подразделениями этих органов определенной информации, экспертных заключений и иных услуг, в том числе платных. Такие услуги не должны быть результатом осуществления данным органом государственно-управленческой деятельности. [8].