Основные задачи и направления внешнего финансового контроля

Тема 3. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ И НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВНЕШНЕГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

План

1. Цели, задачи и направления внешнего финансового контроля
2. Государственный финансовый контроль (органы государственного фин. контроля и направления их деятельности, правовая база и оформление результатов внешнего контроля)

 

1. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ  И НАПРАВЛЕНИЯ  ВНЕШНЕГО ФИНАНСОВОГО  КОНТРОЛЯ 

      Задачи  внешнего финансового контроля определяются его целями и условиями проведения, полномочиями контролирующего органа и рядом других факторов. При этом определяющими, скорее всего, являются полномочия органов внешнего контроля, так как их регламентация определена законодательными и другими нормативными актами и не может быть расширена или урезана при проведении отдельного контрольного мероприятия.

      Первоначальным  является определение управляющим  субъектом цели контрольного мероприятия, которая должна отвечать критериям законности и реальности (достижимости на современном этапе).

      Теоретически  возможна поставка незаконных целей  - в этом случае любой орган должен обладать механизмами противодействия незаконным приказам (игнорирование, бездействие, сообщение в вышестоящие органы, привлечение внимания общества и т.д.).

      Например, может ли быть поставлена цель проверить, на что малообеспеченные граждане тратят денежную помощь - на продукты, одежду или алкогольные напитки? Если закон не предусматривает проведение контроля такого рода, то, скорее всего, ни один официальный контрольный орган не будет осуществлять такого рода проверку. Возможен ли такой контроль со стороны общества, например соседей или родственников, которые могут обратить внимание органов социальной защиты на факты «нецелевого использования» денежной помощи? Здесь вопрос решается уже по-другому: выясняется, существуют ли нормы закона, запрещающие такой контроль, например, отнесение этой ситуации к сфере личной жизни, вмешательство в которую запрещено.

      Законные  цели могут быть нереальными по ряду причин:

      1) отсутствует специальный контрольный  орган, обладающий полномочиями  на проведение проверки;

      2) отсутствуют необходимые ресурсы  (кадры, финансы, техника и т.д.);

      3) отсутствует механизм проверки (не  разработаны нормативы, нет научного  обоснования, надежной методики  лабораторного исследования и т.д.).

      Все эти вопросы решаются на этапе целеполагания, т.е. определения целей контрольного мероприятия.

      Предположим, цель контроля - проверить целевое использование выделяемых гражданам дотаций. Если есть специальный контрольный орган, в полномочия которого входит такая проверка, определяется, нужно ли проверить всех лиц, получивших дотации, или можно проверить выборочно, например каждого 50-го, или проверить всех получателей, но только в определенных регионах, и т.д. Этот вопрос тесно связан с ресурсным обеспечением контрольного мероприятия и реализацией принципа эффективности финансового контроля. Другой вопрос - классификация параметров целевого и нецелевого использования. Например, деньги выделены гражданину на восстановление разрушенного наводнением жилища, а он отдал их в долг соседу, ребенку которого требовалась срочная платная операция. Являются ли в этом случае деньги израсходованными?

      Для решения каждой из законных и реальных целей контроля на каждом из уровней  управления может создаваться специализированный контрольный орган (рис.1).

      Задачи (или подцели, частные цели) представляют собой развитие, детализацию выбранной цели. Чем шире заявленная цель проверки, тем обширнее может быть перечень детальных задач. Например, при проверке целевого использования средств, выделенных на ликвидацию последствий наводнения (цель - проверка целевого использования средств), необходимо определить:

      1) точно ли определен ущерб от  наводнения;

      2) точно ли определены необходимые  восстановительный меры;

      3) как определена стоимость восстановительных работ;

      4) как распределены выделенные  средства на объемы восстановительных работ и т.д.

      При этом в данном случае не рассматриваются  задачи оценки эффективности, т.к. решение  такой задачи требует иного целеполагания, поскольку возможно целевое, но неэффективное расходование. Например, при наводнении смыло дамбу, а при ликвидации последствий наводнения ее восстановили. Это целевой расход, но эффективный ли, если уже доказано, что такая дамба не спасает от наводнения?

      Таким образом, основные цели контроля соответствуют трем рассмотренным ранее типам финансового контроля: контролю на соответствие, контролю финансовой отчетности и контролю эффективности, объединение которых в одну цель невозможно в силу их противоречивости.

      Задачи  контроля применительно к каждой цели различны, т.к. различается и основная цель. Однако в системе управления задача на одном уровне является целью для работы на следующем, более низком уровне (см. рис. 1), и, соответственно, требует разработки новых подзадач уже на этом уровне.

      Задачи  контроля могут быть детализированы по его направлениям, которые также могут рассматриваться применительно к различным уровням организации контроля. Например, проверка налогов на уровне государства относится к компетенции Федеральной налоговой службы, а аудиторская организация может создать отдел налогового консалтинга. На этапе проверки налогов возникают направления проверки налога на прибыль, НДС и т.д.

      На  каждом из направлений решаются свои задачи (подзадачи) и определяются свои направления (табл.1).

 

 
 

 
 
 
 

Рис.1. Формирование контрольных органов в зависимости  от целей и задач контроля

Таблица 1

      Соотнесение целей, задач и направлений внешнего финансового контроля на примере  налоговой системы 

 

2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ 

      Указом  Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25.07.96 г. № 1095 (в ред. от 18.07.01 г.) государственный финансовый контроль возложен на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации (далее - ЦБ РФ), Главное управление федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов России (сейчас - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора), Министерство по налогам и сборам России (сейчас - Федеральная налоговая служба - ФНС РФ), Государственный таможенный комитет, Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

      Этим  же указом на Правительство Российской Федерации с участием Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации была возложена задача в течение месяца подготовить и представить для внесения в Государственную Думу проект Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации». Несмотря на это, закона, регулирующего финансовый контроль в России, не существует и по сей день.

      Как справедливо отметил Л.Н. Овсянников, в условиях роста правового самосознания общества, в условиях, когда субъекты экономической деятельности, юридические и физические лица, занимающиеся финансовыми операциями, обретают все большую правовую грамотность и защищенность, такой пробел в регламентации государственного финансового контроля ставит ревизора в крайне трудное положение. 

      Проверки  Счетной палаты Российской Федерации

      Счетная палата Российской Федерации (далее  - Счетная палата) является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным собранием Российской Федерации на основании ст. 101 Конституции РФ, и подотчетным ему.

      В ст. 2 Федерального закона «О Счетной  палате Российской Федерации» от 11.01.95 г. № 4-ФЗ очерчен круг задач Счетной палаты:

      1) организация и осуществление  контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

      2) определение эффективности и  целесообразности расходов государственных  средств и использования федеральной собственности;

      3) оценка обоснованности доходных  и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

      4) финансовая экспертиза проектов  федеральных законов, а также  нормативных правовых актов федеральных  органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

      5) анализ выявленных отклонений  от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в

целом;

      6) контроль за законностью и  своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

      7) регулярное представление Совету  Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

      Счетная палата осуществляет контроль за исполнением  федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

      Председатель  Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации сроком на шесть лет. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту Российской Федерации депутатскими объединениями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее '/5 от общего числа депутатов Государственной Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты Президент Российской Федерации представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты Президент Российской Федерации представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент Российской Федерации в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент Российской Федерации вправе вновь представить на рассмотрение Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.