Социальное сиротство: понятие, основные причины, сущность проблемы

На решение проблем социального сиротства направлены федеральные законы, Указы Президента России и постановления Правительства РФ. К их числу, прежде всего, отнесем: Семейный кодекс РФ (принят 29.12.1995 г.); президентская программа «Дети России» и ее федеральная целевая программа «Дети-сироты»; Федеральный закон РФ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (принят 21.12.1996 г.); постановление Правительства РФ от 20.06.1992 г. № 409 «О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»; постановление Правительства РФ от 17.07.1996 г. № 829 «О приемной семье», утвердившее «Положение о приемной семье» и другие.

Рассмотрим подробнее эти документы.

Дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей («социальные сироты»), дети одиноких родителей, дети безработных, беженцев, семей, пострадавших от стихийных бедствий и не имеющих постоянного места жительства, а также дети-олигофрены при их зачислении в детский дом приобретают статус воспитанников. За воспитанниками детского дома сохраняются все обусловленные конвенцией ООН «О правах ребенка», Конституцией Российской Федерации, действующим законодательством и нормативно-правовой базой РФ и субъектов Российской Федерации права. В то же время они в соответствии со своим статусом приобретают ряд дополнительных прав и гарантий. Это право на:

а) бесплатное содержание, воспитание и образование в пределах начального общего, основного общего, среднего (полного) общего или специального общего образования, а также всестороннее развитие личности (все на условиях полного гособеспечения);

б) удовлетворение потребностей в эмоционально-личностном общении;

в) получение квалифицированной помощи в обучении и коррекцию имеющихся проблем в развитии;

г) отдых, организованный досуг, охрану здоровья;

д) общение с родственниками;

е) льготы при трудоустройстве;

А также в имущественном плане на:

ж) алименты, пенсии, пособия и другие причитающиеся им социальные выплаты;

з) сохранение права собственности на жилье или права пользования жилыми помещениями, занимаемыми до устройства в детский дом, а при отсутствии оных — на получение жилья при выпуске из детского дома на льготных условиях — в первоочередном порядке (при отсутствии такой возможности — на безвозмездную ссуду от органов местного самоуправления для приобретения жилья).

И главное — и) право на специальную защиту всех вышеперечисленных прав и законных интересов (ст. 149 СК РФ; ст.8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечительства родителей» от 21.12. 96 №159-ФЗ) (19.-С.98-99).

Принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации Федеральный закон №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (21.12.96) отражает правовую базу решения основных социальных проблем в сфере коренного улучшения положения данной категории детей.

Цель настоящего закона определяется созданием дополнительных гарантий для полной и качественной реализации детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, и лицами из этого числа своих основных жизненных прав и социальной поддержки.

Права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, закреплены и Семейным кодексом РФ, принятым в декабре 1995 года. Согласно ст. 56, 69, 73,121 СК РФ защита прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, возлагается на органы опеки и попечительства, коими являются органы местного самоуправления.

В связи с тем, что при устройстве детей на воспитание в семью и особенно при передаче их на усыновление были выявлены многочисленные злоупотребления, ни одно иное юридическое или физическое лицо, кроме органов опеки и попечительства, не вправе осуществлять деятельность по выявлению и устройству детей как профессиональную (ст. 121 СК). Это означает, что запрещено принимать целенаправленные меры по поиску, регистрации и определению судьбы детей, лишенных родительского попечения. Однако все должностные лица, учреждения, организации и граждане обязаны сообщать органам опеки и попечительства сведения о детях, оставшихся без попечения родителей, оказавшиеся в их распоряжении.

Исходя из буквального понимания закона, обязанности должностных лиц и граждан ограничиваются сообщением о детях, нуждающихся в помощи, органам опеки и попечительства. Никаких самостоятельных действий по оказанию детям помощи они предпринимать не должны. Однако оставление ими детей в опасности противоречило бы нормам морали. Поэтому следует сделать вывод, что все лица, выявившие детей, оставшихся без попечения родителей, обязаны незамедлительно принять меры к оказанию детям помощи и временному помещению их в безопасное место. Органы опеки и попечительства, получившие сведения о таких детях, обязаны в течение трех дней обследовать условия жизни детей и принять меры к их временному устройству (19.- С.100).

Временное устройство детей обычно представляет собой передачу их родственникам или иным близким ребенку лицам. Этот вид устройства всегда предпочтителен, поскольку позволяет смягчить последствия травмы, причиненной детям в результате того, что они оказались разлученными со своими родителями. Если передача ребенка таким лицам невозможна, дети временно помещаются в детские учреждения.

В период временного устройства ребенок, оставшийся без попечения родителей, нуждается в восполнении своей дееспособности, поскольку оказывается в ситуации, когда родители не могут выполнять функции законных представителей, а опекун ребенку еще не назначен. Для разрешения этого противоречия в соответствии с п. 2 ст. 123 СК исполнение обязанности опекунов или попечителей в отношении таких детей временно осуществляется органами опеки и попечительства.

Если неспособность родителей заботиться о детях является временной, после отпадения обстоятельств, препятствующих выполнению родительских обязанностей (выздоровление, освобождение из-под стражи, возвращение из отъезда), дети возвращаются родителям. Если дети лишились попечения родителей на длительное время или навсегда, встает вопрос об их постоянном устройстве.

Формы устройства детей, оставшихся без родительского попечения, предусмотрены в ст. 123 СК. Дети могут быть переданы на усыновление, под опеку или попечительство; в приемную семью, а также в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без родительского попечения.

Законодательством субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные формы семейного воспитания детей. Основная цель такого устройства — обеспечение детям права на воспитание в семье. Поэтому семейным формам воспитания детей отдается безусловное предпочтение. Из всех видов семейного воспитания детей, в свою очередь, наилучшим является усыновление, поскольку тогда дети оказываются в условиях, наиболее близких к тем, которые складываются в семье, основанной на родстве. В п. 1 ст. 124 CK прямо указывается, что усыновление — приоритетная форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

При выборе конкретной семьи для передачи ребенка безусловное предпочтение отдается родственникам ребенка и другим близким ему лицам, например отчиму, мачехе, фактическим воспитателям. Определяющее значение придается мнению самого ребенка. Усыновление или передача в приемную семью ребенка старше десяти лет без его согласия вообще не допускается. Передача детей в детские учреждения применяется только в тех случаях, когда помещение детей в семью по тем или иным причинам оказалось невозможным.

Дети, оставшиеся без родительского попечения и подлежащие устройству в семью на воспитание, подлежат обязательному учету. В соответствии с п. 3 ст. 122 СК централизованный учет детей, оставшихся без родительского попечения, должен регулироваться федеральным законом. До принятия такого закона организация такого учета регулируется постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 919, которым был утвержден Порядок организации централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей (19.- С.102-104).

Данная система учета предусмотрена для обеспечения наилучшей защиты интересов детей. Ее цель — сделать информацию о таких детях централизованной и более доступной, с тем чтобы каждый ребенок получил равный шанс на устройство на наиболее благоприятных для него условиях. Одновременно система обязательной регистрации детей преследует цели предотвращения злоупотреблений при передаче детей на воспитание в семью.

Первичный учет детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется органами опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка. Органам опеки и попечительства со дня получения сведений о детях, подлежащих передаче на воспитание в семью, предоставляется месячный срок для устройства таких детей в семью. Как правило, это устройство производится в регионе, где находится орган опеки и попечительства и проживает ребенок, поскольку первичный учет детей осуществляется по месту их жительства. Таким образом, ребенку обеспечивается возможность быть помещенным в семью, проживающую в той же местности, где он жил до сих пор, что в большинстве случаев отвечает его интересам.

Если местный орган опеки и попечительства не смог обеспечить устройство ребенка, он передает сведения о нем в федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством РФ для учета в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и оказания содействия в последующем его устройстве (п. 3 ст. 122 СК).

В соответствии со ст. 123 Семейного кодекса РФ дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче на воспитание в семью ( на усыновление / удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью), а при отсутствии такой возможности – в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов и видов (образовательные учреждения, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения). В Семеном кодексе, в статьях, касающихся детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, большое внимание уделяется проблеме усыновления: оговаривается понятие, порядок, условия усыновления детей. В новом Семейном кодексе сохранены правовые гарантии, обеспечивающие тайну усыновления. В соответствии со ст. 7 Конвенции о правах ребенка ребенок имеет право, «насколько это возможно, знать своих родителей». При этом «насколько возможно» истолковывается как объективная возможность установить сведения о родителях. При усыновлении родители ребенка в большинстве случаев известны. Таким образом, сохранение в российском законодательстве тайны усыновления в принципе противоречит Конвенции.

Однако в пользу ее сохранения по-прежнему выдвигаются серьезные доводы. Сохранение тайны усыновления в подавляющем большинстве случаев отвечает интересам и усыновителей, и ребенка. Усыновляя ребенка, усыновители нередко заинтересованы в том, чтобы у ребенка и у всех окружающих не возникало сомнений в том, что они его родители. Раскрытие этих сведений помимо их воли может причинить непоправимый вред их отношениям с ребенком и нанести им и ребенку тяжелую травму.

Менее удачным представляется введение в семейное законодательство ряда положений, призванных сделать семью, основанную на усыновлении, максимально похожей на семью, основанную на родстве. В Семейном кодексе предусматривается, например, что между усыновителем и усыновленным должна быть разница в возрасте не менее 16 лет (ст. 128). Такая разница в возрасте обычно существует при биологическом происхождении ребенка от родителей, но при усыновлении, если ребенок и иные лица осведомлены о том, что усыновители не являются его родителями, ее существование не имеет смысла и лишь приводит к неоправданному сужению круга лиц, которые могут быть усыновителями.

Семейный кодекс содержит и ряд положений, касающихся воспитания опекунами и попечителями несовершеннолетних подопечных. Согласно закону дети, находящиеся под опекой, имеют такие же права, как и дети, воспитывающиеся в семьях своих родителей или усыновителей (9. – С.18).

Новой формой семейного устройства детей являются приемные семьи, прообразом которых стали детские дома семейного типа, законодательно закрепленные в 1988 г. За семь лет в Российской Федерации было создано 362 детских дома семейного типа, в которых воспитывалось около 2500 детей, оставшихся без попечения родителей. Однако создание таких детских домов (а по существу семей) сдерживалось ограничениями, установленными в соответствующей нормативной базе (например, создать такой детский дом семейного типа можно было, только взяв на воспитание не менее 5 детей, оставшихся без попечения родителей, неясен был и правовой статус этих семей). Поэтому логическим продолжением и развитием этой формы устройства детей стало введение в новый Семейный кодекс РФ раздела «Приемная семья». В соответствии с ним министерством совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами было разработано Положение о приемной семье, утвержденное постановлением Правительства РФ от 17.07.96 №829.

Приемная семья образуется на основании договора о передаче на воспитание ребенка (детей). Договор заключается между органом опеки и попечительства и приемными родителями. Не ограничивается минимальное количество детей, которых могут взять на воспитание приемные родители, а также срок, на который может быть заключен договор. Основная цель введения данной формы устройства детей на воспитание в семью — привлечение как можно больше посторонних граждан, семей, которые могли бы создать ребенку семейные условия воспитания.

Закон устанавливает обязательную выплату денежных средств на ребенка, помещенного в приемную семью, а также оплату труда приемного родителя (родителей). В настоящее время активизация этой формы устройства детей во многом сдерживается отсутствием необходимого для этого регионального законодательства по вопросу оплаты труда приемных родителей. Этим приемная семья невыгодно отличается от семейных детских домов.