Основные этапы эволюции теории государственного управления

Автор: Пользователь скрыл имя, 24 Декабря 2014 в 23:58, реферат

Краткое описание

Управление в человеческом обществе существовало испокон веков. Как только люди заселили землю и стали жить племенами, сразу же появилась потребность в искусстве управления. Еще первые представители человеческого рода, объединенные в родовые общины, ежедневно решали проблемы использования собственных весьма ограниченных физических и интеллектуальных ресурсов, сталкивались с вопросами разделения труда, трудовой мотивации и дисциплины.

Оглавление

Введение 3
1. Основные этапы эволюции теории государственного управления 6
2. Основные теории исследования государственной службы 15
3. Государственная служба Российской Федерации 19
Заключение 24
Библиографический список 28

Скачать в ZIP (65.43 Кб) Сколько стоит заказать работу?
Файлы: 1 файл

Направления и основные теории исследования государственной службы.docx

— 68.61 Кб (Скачать)

Ведется также разработка категориального аппарата и методологии государственного управления в материалах международных совещаний экспертов ООН. Сегодня можно констатировать, что теория государственного управления имеет международное признание и официальный статус самостоятельной научной дисциплины.

В России наука государственного управления развивалась в русле европейской. Наиболее интересные и оригинальные идеи были высказаны во второй половине ХIХ – начале ХХ в. представителями «государственной школы» (Соловьев С.М., Кавелин К.Д., Чичерин А.Д., Милюков П.Н.). В рамках этой школы была теоретически обоснована концепция закрепощения и раскрепощения сословий государством. Доказывалось, что в условиях господства натурального хозяйства решение вопроса обеспечения материальными и людскими ресурсами возможно лишь за счет распределения повинностей на различные слои населения. Результатом такой многовековой политики, проводившейся при согласии населения, явилась политическая стабильность. П.Н.Милюков пришел к выводу, что объективно для социальной системы характерны два взаимоисключающих состояния:

  • механическая стабильность, переходящая в апатию в период усиления государства;

  • дестабилизация, переходящая в анархический протест против государства в период ослабления государственности. Когда старая государственность распадается, возникает состояние анархии, порожденное вакуумом власти.

В начале ХХ в. появились работы Богданова А.А., в которых были высказаны идеи, явившиеся прологом к развитию теории систем.

В первые послереволюционные годы властью была поставлена задача изучения и практического использования в государственном управлении идей научного менеджмента. В этих целях создавались научно-исследовательские институты и лаборатории, занимавшиеся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. Считалось, что государственный аппарат должен превратиться в народный институт и изыскивались способы удешевления государственного управления на основе реорганизации техники администрирования.3

Позднее, в середине 30-х годов эти исследования были прекращены, а государственное управление стало рассматриваться с точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из его компетенции были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи государственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, его смысл можно выразить четкой формулой: «команда – исполнение». Критика, альтернативные варианты решений, творчество в деятельности государственного аппарата не допускались.

Поэтому в период тоталитарного режима в СССР наука государственного управления рассматривалась как буржуазная и была не нужна. Принципы и методы государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-критическом аспекте, что объяснялось общими идеологическими установками прошлых лет. По существу, достижения мировой общественной мысли в области теории государственного управления у нас до сих пор еще мало изучены, поскольку большинство работ ведущих западных ученых все еще не переведены на русский язык.

Поэтому для нас в настоящее время весьма актуальной является задача исследования и обобщения опыта развития мировой науки государственного управления. Существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации государственно-административной деятельности, которыми можно и нужно воспользоваться.

В настоящее время можно выделить ряд проблем, которыми занимается теория государственного управления. Это:

  • проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном;

  • проблема формирования кадрового состава квалифицированных государственных служащих;

  • проблемы, связанные с техникой государственного администрирования.

Каждое из перечисленных направлений выступает в качестве предмета научного изучения и исследования государственного управления в условиях рыночной экономики, управления социальными процессами.

 

 

 

 

 

 

 

2. Основные теории исследования государственной службы

 

Хронологический этап, научные школы

Основные концепты и направления исследований

С древних времен до начала XVII в.

1. Древнекитайские философы - Мэн-цзы (ок. 372-289 до н.э.), Конфуций (ок. 551-479 до н.э.)

2. Древнеиндийские философы

3. Древнегреческие мыслители - Аристотель (384-322 до н.э.), Платон (ок. 428-348 до н.э.), Полибий (ок. 200 - 120 до н.э)

4. Раннее Средневековье - Св. Августин (354-430), философ и теолог  Ф. Аквинский (1225-1274), итальянский мыслитель  М. Падуанский (между 1275 и 1280 - ок. 1343)

5. Древняя Русь - игумен  Иосиф Волоцкий (1439-1515), митрополит  Илларион (XI в.)

6. Позднее Средневековье - итальянский мыслитель

П. Макиавелли (1469-1527), французский мыслитель, теоретик естественного права Ж. Воден (1530-1596), английский философ Т. Гоббс (1588-1679)

Государственная администрация как урегулированный правом институт отсутствует. Субъект-объектные отношения в системе государственного управления выстраиваются на основе обычаев, традиций и ритуалов. Собственно государственно-управленческая деятельность сводится к сбору налогов, поддержанию правопорядка, благоустройству городов, нивелированию конфликтов между социальными группами и т.п. Активно развивается идея о всеобщей пользе и роли в ней государственно-управленческой деятельности. Формируется представление о государстве как о юридическом институте, который осуществляет управленческие и регулятивно-охранительные функции.

XVII - середина XIX в.

1. Полицеистика: Франция - писатель Н. Деламар (1639-1728); Германия - профессор Г. Юсти (1720-1771); писатель, юрист И. Зонненфельс (1732-1817); Россия - ученый-энциклопедист Ю. Крижанич (ок. 1618-1683); экономист и публицист И. Т. Посошков (1652-1726); юрист П. Н. Гуляев, автор крупнейшей работы по полицейскому праву "Права и обязанности градской и земской полиции"; профессор, философ Н. Ф. Рождественский (1802-1872); юрист, профессор И. В. Платонов (1805-1890); самый поздний представитель полицеистики, юрист, профессор И. Е. Андреевский (1831-1891)

2. Камералистика - цикл административных  и экономических дисциплин, преподававшихся  в европейских университетах  в XVII-XVIII вв., со второй половины XIX в. - в России. Название связано  с камеральными учреждениями, создававшимися  в средневековой Европе князьями  и королями, имевшими большое  собственное хозяйство, для подготовки  компетентных управляющих.

Россия - государственный деятель М. М. Сперанский (1772-1839); Франция - ученый, автор "Принципов государственного управления" (1812) Ч.-Ж. Боннен: ученый, автор "Очерков об администрации" А. Ф. Вивьен

Происходит непосредственное формирование института государственной администрации и полицейского (административного) права. Государственная власть концентрируется на решении вопросов внутренней безопасности. Во многих европейских странах, в России практикуются своды правил поведения, что приводит к формированию полицейского законодательства. В основу государственного строительства закладывается принцип патернализма (от лат. pater - отец) - мировоззрение и политика абсолютизации роли государственной власти в жизни общества, оправдание ее тотального контроля над обществом, поглощения государством общества и личности. Управление обществом называлось благочинием и благоустройством. В России практика административного управления не нашла теоретического обобщения. В университетах создавались кафедры законов благоустройства и благочиния, где преподавались законы о народонаселении, народном продовольствии, благоустройстве в городах и поселениях, и пр.

Камералистика ограничивалась описанием явления административного управления. В ее русле были сформулированы новые подходы к осуществлению государственно-административного управления. Принцип камерализма предполагал: функциональность в управлении учреждений; специализацию учреждений государственной администрации и канцелярского труда в какой-либо одной определенной сфере государственного управления; регламентацию обязанностей чиновников; унификацию штатов и жалования чиновников.

Идеи Сперанского в отношении построения системы государственного управления в России отражены во "Введении к уложению государственных законов" (1809); эти принципы - элементарная законность, выборность части чиновников и их ответственность. Новые выборные начала организации суда и контроля, разделение законодательной, исполнительной и судебной власти при допущении выборных представителей от народа к законосовещательной деятельности. "Очерки об администрации" Ф. Вивьена (1845) - первая серьезная работа в области науки государственного управления. В развитие его идей во Франции были созданы специализированные министерства, разработаны законы о государственных служащих и процедуры их набора.

Формирование конституционно-демократического типа государства, появление ответственности государства перед обществом и личностью в XVIII-XIX вв. инициировало постановку новых управленческих проблем, решение которых полицеистика и камералистика предложить не могли

Вторая половина XIX - начало XX в.

Австрийская школа - Лоренц фон Штейн (1815-1890)

Немецкая школа - социолог, историк, экономист Макс Вебер (1864-1920)

Английская школа - историк, экономист, социолог Дж. Коул (1889-1959); Э. Баркер; Ч. Маннинг;

Г. Файнер

Французская школа - историк права и государствовед, профессор А. Эсмен; юрист, идеолог "синдикалистского" государства Леон Дюги (1859-1928); А. Мишель; М. Ориу

Американская школа - доктор политических наук, основоположник американской государственно-административной науки, 28-й Президент США В. Вильсон (1856-1924); исследователь Ф. Дж. Гудныо

Период характеризуется дифференциацией гуманитарных и социальных наук, развитием собственно теории государственного управления, основоположником которой считают австрийского ученого Лоренца фон Штейна, опубликовавшего в период с 1866 по 1884 г. восьмитомный труд "Теория государственного управления". В основу положена идея внутреннего управления, выделено пять сфер государственного управления или государственной политики - внешние отношения, войска, государственное хозяйство, правосудие, внутренние дела. Ведущая роль по реализации целей государственного управления отведена исполнительной ветви власти при четком определении вопросов ее ведения. Полиция - механизм принуждения, часть исполнительной власти.

6. Русская школа - историк, академик С. М. Соловьев (1820-1879); историк, участник подготовки крестьянской  реформы 1861 г. К. Д. Кавелин (1818-1885); историк, философ Б. Н. Чичерин (1828-1904); историк, академик В. О. Кчючевский (1841-1911); историк, политический деятель П. Н. Милюков (1859-1943); экономист, философ Л. А. Богданов (1873-1928)

Государство рассматривается как отношение господства одних людей над другими, опирающееся на легитимное насилие как средство. Разработаны теории власти и бюрократии, в основу идеального государственного управления положены принципы бюрократической иерархии. Четко разделены политическое руководство и административное управление.

Изучение системы государственного управления в Великобритании началось в конце XIX в. в Лондонской школе экономики и политических наук и продолжилось в Оксфордском, Кембриджском, Манчестерском и других университетах. Основные направления - изучение политических институтов, института государственной службы, английского конституционного и административного права. Выявлены и проанализированы основные принципы государственного управления во Франции. Заложены основы конституционного подхода к проблемам государственного управления. Система государственного управления изучалась не как самостоятельное явление, а как средство выявления принципов и форм организации деятельности государственно-политических институтов.

Разработана модель административной эффективности, разграничены функции политической власти и административного управления, предложено использовать в государственном управлении методы менеджмента.

Значительное финансирование науки позволило США создать в ведущих университетах школы государственного управления, которые решали задачи подготовки государственных служащих, повышения квалификации государственных служащих, проведения научных исследований в сфере государственного управления. В России в этот период развивается государственная школа, основной проблемой исследования выступает соотношение общества и государства в русской истории на различных ее этапах. Наука развивается в русле юридической науки и истории. Обоснована концепция закрепощения и раскрепощения сословий государством, т.е. в условиях господства натурального хозяйства, слабого развития обмена и товарно-денежных отношений, обеспечение мобилизации материальных и людских ресурсов могло производиться только за счет разложения государством повинностей по сословиям.

1920-1950-с гг.

Классическая школа - основоположник организационной науки А. Файоль (1841-1925); Л. Урвик; Л. Уайт; Д. Муни Школа научного менеджмента. Школа "человеческих отношений", или неоклассическая школа - американский психолог А. Маслоу (1908-1970); М. Фоллет; американский социолог Э. Мэйо (1880-1949); У. Мэрфи Советская школа - ученый, автор трудов по рациональной организации труда А. К. Гастев (1882-1938); историк, государственный деятель П. М. Керженцев (1881 - 1940);

Н. А. Витке; Е. Ф. Размирович; ученый, автор работ по научной организации труда И. М. Бурдянский

Дальнейшее развитие концептов теории государственного управления связано с развитием теории организации. Сложилось представление, что система государственного управления - регламентированная иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функций каждой должностной категории. Идеи научного менеджмента применялись при анализе трудовых процессов в системе государственного управления, классификации должностей государственной службы. Широкого распространения и значимых результатов не получила. Возникла как реакция на недостатки классического подхода. Человеческий фактор рассматривается как основной элемент эффективной организации системы управления. Важный фактор оптимизации системы государственного управления, повышения производительности труда работников этой системы - улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к максимизации трудовых усилий.

Советский период характеризуется перестройкой государственного аппарата исходя из теории научной организации труда и управления (НОТ). Создан ряд научно-исследовательских центров - институты труда, научной организации труда, техники управления, лаборатории по изучению труда и пр. В 1920-х гг. для координации работы по НОТ создан Совет научной организации труда (СовНОТ). Исследования были прерваны в середине 1930-х гг.

Вторая половина XX в. - начало XXI в.

В рамках структурно-функционального системного и бихевиористского подхода ведущие позиции заняли американская, английская, французская и немецкая национальные школы

Американская школа - социолог-теоретик Т. Парсонс (1902-1979); социолог П. Лазерсфельд (1901 - 1976);

В. Томпсон; Д. Истон; А. Лаффер и др.

Английская школа - Дж. Гарретт, Р. Шеллон, М. Оукшот

Немецкая школа - философ, профессор X. Кун; Э. Форстхофф; Э. Хиппель; философ А. Гелен (1904-1976)

Русская школа - современные ученые-социологи, занимающиеся разработкой общей теории социального управления, - В. Г. Афанасьев и Ю. П. Аверин; ученые-юристы, специалисты по теории государства и права, конституционному и административному праву Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, Г. В. Атаманчук, Б. М. Лазарев и др.

5. Японский менеджмент

Этот период характеризуется разработкой бихевиористского, системного и структурно-функционального анализа и переложением их на отрасли социального и гуманитарного знания, в том числе теорию государственного управления.

В рамках структурно-функционального подхода государственное управление - единая сложноструктурированная система, каждый элемент которой выполняет определенные функции. Бихевиористский подход в сфере государственного управления направлен на исследование и объяснение поведенческого аспекта государственно-управленческих отношений (поведение управляющих и управляемых, их мотивация).

Системный подход направлен на синтез знаний, имеющихся в различных областях науки. Цель подхода видится в выявлении всего комплекса отдельно взятых взаимосвязей элементов государственно-административной системы с обществом.

Акцентировано внимание на факторах, которые способствовали или препятствовали стабильности системы государственного управления.

В основе лежат идеи, характерные для гуманитарного подхода. Считали, что процесс принятия политических решений должен стать гласным и открытым; законодательно следует установить принципы разъяснительной работы с населением, установив санкции за их невыполнение. Система государственного управления - "вечная" ценность, теория государственного управления строится с учетом человеческого фактора и должна носить философский характер.

По мнению А. Гелена, государственное управление - фундаментальный антропологический институт, основная деятельность которого должна быть направлена на поддержание стабильности общественной системы. Государственно-управленческая мысль в России возродилась в 1960-х гг. и развивалась в русле административного права. Определено, что наука государственного управления должна быть комплексной, охватывающей как государственно-правовые, так и социально-экономические, психологические, многие другие управленческие аспекты.

С 1970-х гг. государственное управление стало развиваться как относительно самостоятельное научное направление, тесно соприкасаясь с теорией социального управления, управлением производством, административным правом, теорией государства.

Японская система управления базируется на модели человеческих отношений, в которых индивид должен подчинять свои интересы интересам группы. Основной принцип - активное партнерство технических специалистов, бизнес-структур, правительственных структур в формировании концепции экономического роста и ее обеспечении


 

 

 

3. Государственная служба Российской Федерации

 

По смыслу п. 1 статьи 1 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба Российской Федерации характеризуется следующими признаками.

Во-первых, это профессиональная деятельность, предполагающая наличие у лица соответствующего профессионального образования и соответствующей специализации.

Профессионализм и компетентность государственных служащих является законодательно установленным принципом государственной гражданской службы Российской Федерации (ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). За подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей государственные служащие несут юридическую ответственность.

На соответствие уровня профессиональной подготовки государственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям государственной службы соответствующих групп, указывают квалификационные разряды государственных служащих. Квалификационные разряды государственных служащих присваиваются по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации.4

Служебная составляющая государственной службы заключается в особом правовом статусе государственных служащих и их правоотношениях с нанимателем.

Статья 3 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает основные принципы построения и функционирования системы государственной службы.

Данные принципы - это основополагающие начала, которыми следует руководствоваться при более конкретном правовом регулировании государственной службы. Все эти принципы носят конституционно-правовой характер, что обеспечивает их стабильность и неукоснительное соблюдение при регулировании государственной службы. Кроме того, нормативно установленные принципы помогают правоприменителю в сложных случаях - при возникновении коллизий и лакун. Являясь «руководством к действию», нормативные принципы позволяют понять конституционную природу и точный смысл конкретной нормы права, выявить, какая из конкурирующих норм имеет приоритет и подлежит применению в конкретном случае.5

В качестве основного принципа построения и функционирования системы государственной службы указан федерализм. Конституционной предпосылкой данного принципа выступает целый ряд статей Основного закона РФ.

Здесь можно отметить и ч. 1 ст. 1, ст. 5 о федеративном устройстве Российской Федерации, и ст. 11 об осуществлении государственной власти, и п. "к" ст. 72, согласно которому административное законодательство, в том числе и законодательство о государственной службе, находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, и ряд других конституционных норм. В комментируемом Законе принцип федерализма нашел отражение уже в первых статьях.

Так, согласно ст. 1 Закона государственная служба Российской Федерации призвана обеспечить исполнение полномочий Российской Федерации; федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. В последующих статьях также отражена двухуровневая - Российская Федерация и ее субъекты - система организации и функционирования института государственной службы.

Принцип законности означает, что построение и функционирование системы государственной службы должны осуществляться в полном соответствии с действующими нормативными правовыми актами Российской Федерации и правовой системой субъектов Российской Федерации.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты вытекают из ст. 2, 3, 17, 18 Конституции РФ. Среди них необходимо особо выделить ст. 2 и ч. 1 ст. 3 Конституции РФ. Согласно ст. 2 человек, его права и свободы являются высшей ценностью; ч. 1 ст. 3 устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

Закрепление принципа равного доступа граждан к государственной службе обусловлено, прежде всего, ч. 2 ст. 6 и ст. 17 - 19 Основного закона Российской Федерации, в которых последовательно раскрывается конституционный принцип равенства прав и обязанностей граждан. Не следует забывать и ч. 1 ст. 37 Конституции РФ, гарантирующую свободу труда, свободу распоряжения своими способностями к труду, свободу выбора рода деятельности и профессии. Реализуя принцип равного доступа к государственной службе, российский законодатель установил единый для всех граждан порядок поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения.

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы означает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Данный принцип непосредственно связан с принципом равного доступа граждан к государственной службе.6

Принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих является существенной проблемой российского государственного аппарата. Именно поэтому в настоящее время разрабатываются законопроекты (в частности, проект Федерального закона "Об административных процедурах"), регламентирующие порядок раскрытия и/или предоставления информации о деятельности органов государственной власти и государственных служащих.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих является необходимым условием нормального и эффективного функционирования государственного аппарата. Именно поэтому действующее законодательство о государственной службе предъявляет особые требования к лицам, претендующим на должность государственного служащего, предусматривает необходимость проведения конкурсов, аттестации, сдачи квалификационных экзаменов. Все эти меры направлены на обеспечение и повышение профессионализма и компетентности государственных служащих.

Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц носит многоплановый характер.

Применительно к неправомерному вмешательству со стороны госорганов необходимо помнить нормативные положения ст. 10 Конституции РФ, согласно которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы государственной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Это, в частности, означает, что в повседневной деятельности Верховный Суд РФ не вправе по своему усмотрению вмешиваться в деятельность Правительства РФ, хотя в ряде случаев такое вмешательство предусмотрено действующим законодательством. Однако в последнем случае будет иметь место правомерное вмешательство в деятельность Правительства РФ. Аналогично должны быть независимы при осуществлении своей компетенции и законодательная власть, с одной стороны, и судебная - с другой.

Другая сторона рассматриваемого принципа заключается в самостоятельности при осуществлении властных полномочий различных по своему правовому статусу государственных органов в рамках одной ветви власти, например, исполнительной. Речь идет о невмешательстве, скажем, Министерства внутренних дел РФ в деятельность Правительства РФ. Однако и в этом случае действие рассматриваемого принципа сопряжено с некоторыми законными ограничениями. В последнем случае речь будет идти уже о правомерном вмешательстве одних государственных органов в деятельность других.

Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» в развитие п. 1 ст. 1 впервые в российском законодательстве дает определение федеральной государственной службы. В отличие от государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации федеральная государственная служба имеет своей целью обеспечение полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Еще одно отличие - это комплексность федеральной государственной службы. Закон выделяет следующие виды федеральной государственной службы: федеральную государственную гражданскую службу, военную службу (ст. 2, 6), правоохранительную службу (ст. 2, 7). Кроме того, п. 3 ст. 2 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» допускает возможность установления и других видов федеральной государственной службы. Для этого необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в комментируемый Федеральный закон.7

Информация о работе Основные этапы эволюции теории государственного управления