Льготы, гарантии, компенсации государственных служащих: механизм реализации

   В России в примирительных процедурах между государством и государственными служащими могла бы сыграть большую  роль такая общественная организация  как профессиональный союз государственных  служащих. Кстати, это единственная общественная организация, создание которой  в государственных органах допускается  федеральным законом.

   Следует сказать еще об одном социально  значимом ограничении, которое реализует  принцип политического нейтралитета государственных служащих (или, иначе, принцип внепартийности государственной  службы) - это запрет на использование  служебного положения в интересах  политических партий. Компенсацией этого  ограничения является создание института  государственных должностей государственной  службы категории «В», то есть штата  государственных служащих, находящихся  на государственной службе постоянно, вне зависимости от смены политического  руководства.

   Кроме законодательно закрепленных ограничений, на государственной службе существуют к тому же перегрузки, связанные  с ненормированным характером труда, то есть занятостью во внеслужебное время, а также жесткостью требований, предъявляемых  в административной иерархии. Причем нагрузка и требования к государственному служащему возрастают с продвижением его вверх по служебной лестнице.

   В связи с этим компенсационные  меры социальной защиты должны быть направлены не только на установление надбавок за напряженность работы, но и на льготы в медицинском обслуживании, установление дополнительных отпусков, государственное  страхование, льготное пенсионное обслуживание и так далее.

   В качестве примера можно привести статью 29 Закона РСФСР «О милиции» от 18.04.1991 №1026-1:

   «Все  сотрудники милиции подлежат обязательному  государственному личному страхованию  за счет средств соответствующих  бюджетов, а также средств, поступающих в специальные фонды на основании договоров от министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций.

   В случае гибели сотрудника милиции в  связи с осуществлением служебной  деятельности либо его смерти до истечения  одного года после увольнения со службы вследствие ранения (контузии), заболевания, полученных в период прохождения  службы, семье погибшего (умершего) и его иждивенцам выплачивается  единовременное пособие в размере  десятилетнего денежного содержания погибшего (умершего) из средств соответствующего бюджета с последующим взысканием этой суммы с виновных лиц.

   При получении сотрудником милиции  в связи с осуществлением служебной  деятельности телесных повреждений, исключающих  для него возможность дальнейшего  прохождения службы, ему выплачивается  единовременное пособие в размере  пятилетнего денежного содержания из средств соответствующего бюджета  с последующим взысканием этой суммы  с виновных лиц.

   В случае причинения увечья или иного  повреждения здоровья сотруднику милиции  в связи с осуществлением им служебной  деятельности денежная компенсация  в размере, превышающем сумму  назначенной пенсии по указанным  в настоящей статье основаниям, выплачивается  за счет средств соответствующего бюджета  либо средств министерств, ведомств, предприятий, учреждений, организаций, заключивших с милицией договоры.

   Ущерб, причиненный имуществу сотрудника милиции или его близким в  связи со служебной деятельностью  сотрудника милиции, возмещается в  полном объеме из средств соответствующего бюджета с последующим взысканием этой суммы с виновных лиц».⁴

   Социальные  ожидания государственных служащих, как уже отмечалось ранее, связаны  с удовлетворением вторичных  потребностей. И в этом плане, наряду с поднятием имиджа государственной  службы, выделяется проблема профессионального и личностного роста государственных служащих. Причем явно прослеживаются две стороны этой проблемы:

   1) карьера служебная (вертикальная), то есть повышение профессионального  и должностного статуса, связанное  с расстановкой кадров;

   2) карьера профессиональная (горизонтальная), то есть профессионально-квалификационное  развитие, связанное с самообразованием, обучением, желанием каждодневно  делать все более сложную работу. Здесь важна система определения  соответствия кандидата требованиям  по должности, его профессиональная  оценка, включающая прогнозирование  и планирование потребностей  в кадрах, формирование резерва  на выдвижение, систему повышения  профессиональной квалификации.

   Социальная  защита государственных служащих включает в себя и нейтрализацию факторов, препятствующих эффективной служебной  деятельности.

   Нейтрализация факторов, препятствующих эффективной  служебной деятельности - это, прежде всего, работа по сближению индивидуальных (частных) интересов служащих с интересами службы, защита от неправомерных действий вышестоящих руководителей, обеспечение  гигиены труда, способствование  решению бытовых проблем (жилищных проблем, обеспечение транспортом  и связью, решение вопросов воспитания и обучения детей и так далее).

   Важнейшим направлением реализации социальной защиты государственных служащих является законодательное закрепление защитных мер как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.

   Статья 15 Федерального закона «Об основах  государственной службы» гарантирует  государственному служащему: условия  работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные  федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми  актами субъектов федерации; ежегодный  оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию; переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения; обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы; защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом. Государственному служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов федерации, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов.

   В течение нескольких последних лет  был принят также ряд законодательных  актов, в которых с той или  иной стороны и с определенной степенью полноты решены многие вопросы  социальной защищенности федеральных  государственных служащих: законы о  прокуратуре, милиции, об органах государственной  безопасности, налоговой полиции, о  защите федеральных органов государственной  власти и их должностных лиц, о  государственной защите судей, должностных  лиц правоохранительных и контролирующих органов, о статусе военнослужащих и другие. ⁵

   Проблемы  социальной защищенности федеральных  государственных служащих нашли  свое отражение в указах Президента Российской Федерации. В целях реализации указов был принят ряд постановлений  Правительства Российской Федерации, содержащий правовое закрепление мер  социальной защиты федеральных государственных  служащих, а также ряд совместных постановлений Министерства социального  развития и Министерства юстиции  Российской Федерации.

   Проанализировав вышеупомянутые законы и нормативные  правовые акты федеральных органов  государственной власти, можно прийти к выводу, что на сегодняшний день в Российской Федерации существует относительно полная правовая регламентация  мер социальной защиты государственных  служащих. И если реальное состояние  дел, как утверждают материалы исследования, проведенного коллективом Российской Академии государственной службы при  Президенте Российской Федерации, далеко не благополучно, то это связано  с несовершенством механизма  реализации законодательно закрепленных положений.

    2. Проблемы социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации 

   Необходимо  отметить, что в развитие Федерального Закона «Об основах государственной  службы» республики, а вслед за ними и некоторые края и области  приняли собственные законы. Так, законы о государственной службе есть в Архангельской, Воронежской, Новгородской, Оренбургской, Свердловской, Тюменской и других областях, в Краснодарском, Приморском, Ставропольском краях. Принят такой закон и в Орловской области. ⁶

   При детальном изучении законодательных  актов других субъектов РФ становится очевидным, что большинство субъектов  федерации пошли по пути механического  копирования федерального закона и только декларируют гарантии социальной защищенности своих государственных служащих, поверхностно оговаривая некоторые ее аспекты. Хотя, например, в Приморском крае все же была предпринята попытка более подробно прописать в законе все составляющие социальной защиты государственных служащих.

   Социальная  защита государственных служащих субъектов  Российской Федерации Конституция  Российской Федерации в пункте «г»  статьи 71 отнесла к исключительному  ведению Российской Федерации регулирование  вопросов федеральной государственной  службы. А в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации  вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Поэтому вопросы социальной защиты государственных служащих в субъектах России находятся в ведении самих субъектов, однако, федерация устанавливает общие принципы государственной службы на всей территории. Эти принципы определены Федеральным Законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», принятым 31 июля 1995 года.

   Субъекты  России в соответствии с этим законом  должны выработать самостоятельные  подходы к определению региональной государственной службы. Законы регионов, таким образом, должны с одной  стороны учитывать общие положения  установленные Конституцией и Федеральным  Законом, с другой - выработать новые  положения, в зависимости от специфики  региона, имеющихся средств и  тому подобное. Анализ региональных законов  о государственной службе позволяет  отметить ряд новых положений  по сравнению с Федеральным и сделать определенные выводы о соответствии этих законов Федеральному Закону, а в ряде случаев и Конституции России. По структуре, основным положением, регулирующим вопросы государственной службы, как то: организация и управление государственной службой, установление квалификационных разрядов и требований, определение правового положения государственного служащего, порядок прохождения государственной службы, законы республик в целом соответствуют Федеральному Закону.

   Интерес представляет классификация государственных  должностей в указанных законах. Так, Закон Татарстана классифицирует должности на: конституционные (главные, высшие (Президент, премьер-министр...) и административные (высшие), должности главных, ведущих специалистов. Закон Бурятии делит должности на политические и административные (высшая, главная, ведущая и т.д.), примерно такое же деление в других законах. Данная классификация концептуально не противоречит классификации Федерального Закона, так как принцип деления должностей тот же. Одни должности установлены для непосредственного исполнения полномочий государственных органов и устанавливаются конституциями республик (конституционные (политические), другие устанавливаются в государственных органах для обеспечения исполнения их полномочий (административные). Однако в целом классификация не соответствует Федеральному Закону, который устанавливает, например, должности категории «Б», предназначенные для обеспечения деятельности лиц, занимающих должности категории «А» (то есть конституционные). Данная категория должностей не выделена в законах республик. Особо необходимо отметить раздел 2 закона Якутии, где в статье 7 «Уровни государственной службы» записано, что к республиканской государственной службе, кроме всего прочего относится служба в органах судебной власти республики, в дипломатических и иных представительствах республики Якутия. Данные положения прямо не соответствуют Конституции России и вторгаются в ее исключительную компетенцию (статья 71 «к», «о»).

   В каждом из рассматриваемых законов  содержится глава, регулирующая правовое положение государственного служащего. Лишь закон Якутии не содержит специальной  главы (раздела), а соответствующие  статьи, такие как права, обязанности  государственного служащего, гарантии, поощрения и тому подобное содержатся в нескольких разделах. В целом  соответствующие главы повторяют положения Федерального Закона и нет необходимости подробно на них останавливаться. Отметим лишь, что отдельной статьей выделено сохранение государственной тайны, и ряд законов содержит статью о компенсационных выплатах и пособиях для государственных служащих. Отражен в законах и такой процессуальный аспект государственной службы как ее прохождение, включающее порядок поступления, нахождения и увольнения со службы. Здесь же в ряде законов введена статья о продвижении по государственной службе. Она гарантирует продвижение, при условии успешного выполнения должностных обязанностей, с учетом результатов стажировки, прохождения, повышения квалификации или переквалификации, рекомендации аттестационной комиссии. Следует также отметить присутствие одной или нескольких статей, касающихся отставки государственного служащего. Федеральный Закон в статье 21 пункте 8 называет лишь одно основание отставки - выход на пенсию. Республиканские же законы устанавливают порядок отставки лиц замещающих конституционные и административные должности, называя несколько оснований. Например, Закон Башкирии выделяет такие основания как достижение предельного возраста, временная отставка, по заявлению лица занимающего высшую или главную государственную должность, в связи с упразднением государственной должности. Таким образом, в республиканском законодательстве вопрос об отставке рассматривается шире, что предоставляет государственным служащим дополнительные гарантии от неправомерного увольнения. В целом же законодательство республик содержит те же процедуры прохождения службы, что и в Федеральном Законе.