Удосконал.місц.самовряд. в умовах здійснення політико-прав

На посилення дієвості місцевого самоврядування направлені положення ч. 4 ст. 157 Проекту, де закріплено право ради громади в порядку, передбаченому законом, передавати за договором окремі свої повноваження іншим радам. Користуючись цим механізмом, ради зможуть об'єднувати свої зусилля, матеріально-фінансові ресурси (ч. 2 ст. 158 Проекту) для реалізації повноважень, які вони не можуть самостійно здійснювати. Пропозиції щодо адміністративного укрупнення територіальних громад не отримали підтримки в суспільстві, тому необхідне розроблення економічних та інших механізмів, які б стимулювали їх об'єднання.

Стримувати розвиток місцевого самоврядування потенційно може закріплене в ч. 2 ст. 162 Проекту право глави державної адміністрації зупиняти дію актів органів місцевого самоврядування з одночасним зверненням до суду. Особливо небезпечним є надмірне використання главою державної адміністрації цього права, адже таким чином можна повністю заблокувати роботу органів місцевого самоврядування громади, району чи навіть регіону. Право зупиняти дію актів органів місцевого самоврядування щодо реалізації самоврядних повноважень має бути закріплене лише за судом.

Для розвитку місцевого  самоврядування не повною мірою використовується потенціал статутів територіальних громад, їх наявність чи відсутність часто нічого не змінює. Саме у статуті територіальна громада має можливість самостійно: 1) визначити систему органів місцевого самоврядування та їх взаємовідносини (поділ функцій та компетенції); 2) за наявності районного поділу в місті установити компетенцію районних у місті рад та їх виконавчих органів; 3) закріпити правила щодо обов'язкового інформування громадян про заходи, які проводяться органами місцевого самоврядування; 4) упорядкувати процедуру проведення громадських слухань, загальних зборів громадян за місцем проживання, порядок внесення, розгляду і реалізації місцевих ініціатив [19, 59].

Процес розбудови місцевого  самоврядування нерозривно пов'язаний із формуванням сучасних уявлень про демократію, права та свободи людини і громадянина, що є конституційною основою становлення й розвитку громадянського суспільства. Глибока суть останнього полягає в задоволенні інтересів і потреб кожної конкретної особистості, територіальних громад і суспільства в цілому, в розумній мірі свободи, організованості й відповідальності з метою створення гідних умов життя населення.

Необхідно запроваджувати принципово нову систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації муніципальних службовців на засадах використання новітніх технологій менеджменту. Слід мати на увазі, що реформування муніципальної служби у нинішніх умовах має бути зумовлено сучасними завданнями і функціями публічної влади, переходом до системи управління, яка базується на поєднанні державного управління з місцевим самоврядуванням, формуванні високоефективного, професійного стабільного апарату управління, спроможного якісно, кваліфіковано і чесно працювати, виконувати вимоги громадян і задовольняти їх потреби. При цьому діяльність службовців повинна ґрунтуватися на загальних моральних і правових принципах справедливості, гуманізму, законності, гласності й неупередженості.

РОЗДІЛ ІІІ.

РЕФОРМУВАННЯ  МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УМОВАХ ЗДІЙСНЕННЯ В УКРАЇНІ ПОЛІТИКО-ПРАВОВОЇ РЕФОРМИ

3.1. Основні аспекти муніципальної реформи

З прийняттям Конституції та Закону України «Про  місцеве самоврядування в Україні»  пошуки  варіантів удосконалення системи територіальної організації влади на місцях не завершуються. На першому етапі подолання недоліків в організації публічної влади на місцях пов'язується з розробкою концепції муніципальної реформи, яка передбачала б здійснення комплексу «організаційних, правових, фінансових, матеріально-технічних, кадрових та інформаційних заходів», спрямованих на поетапне становлення повноцінної системи місцевого самоврядування в Україні. При цьому найважливіші аспекти муніципальної реформи, її основні пріоритети, цілі, завдання та принципи апробуються в наукових публікаціях та на різноманітних науково-практичних конференціях, семінарах, слуханнях тощо. Для запровадження демократичних засад локальної демократії у реальне життя, як зазначає М. О. Пухтинський, «слід пройти нелегкий шлях децентралізації державної влади, а найголовніше зруйнувати політичні, правові, психологічні стереотипи «партійно-радянського» мислення, командно-адміністративного владарювання» [26,  33].

Основними напрямами  муніципальної реформи, яка цілком правомірно розглядається як складова адміністративної реформи, визнаються: вдосконалення адміністративно-територіального устрою та поділу, визначення статусу адміністративно-територіальних одиниць, населених пунктів; визначення меж населених пунктів; вдосконалення системи муніципального (комунального) управління шляхом об'єднання органів місцевого самоврядування; вдосконалення структури і штатів виконавчих органів місцевого самоврядування; становлення системи адміністративної юстиції; визначення міст та інших населених пунктів як полігонів муніципальної реформи; визначення статусу і захист муніципальних службовців; створення цілісної системи підготовки і підвищення їх кваліфікації; організаційне і політико-правове забезпечення муніципальної реформи [26,  34].

Головним завданням  муніципальної реформи вважається забезпечення поступового переходу від централізованого державного управління шляхом передачі територіальним громадам та їх органам необхідних повноважень і матеріально-фінансових ресурсів для самостійного вирішення ними значної частини суспільних справ, які стосуються інтересів місцевого населення, а її метою - зміцнення основ народовладдя через підтримку місцевого самоврядування як однієї з підвалин демократичного ладу [11, 31].

Узагальнені результати наукових пошуків щодо реформування місцевого самоврядування паралельно відтворюються в Концепції адміністративної реформи, яка була розроблена Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи і схвалена відповідним Указом Президента України від 22 липня 1998 р. «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» [4], та у Загальній концепції державно-правової реформи, розробленій Інститутом законодавства Верховної Ради України, що засвідчує про відсутність єдиної державної політики щодо місцевого самоврядування.

Однак існуюче трактування  муніципальної реформи з огляду на потреби державотворення в  цілому і місцевого самоврядування, зокрема, кваліфікується об'єктивно недостатнім. Адже за змістом Концепції адміністративної реформи остання повинна була базуватися на дотриманні «встановлених Конституцією України вимог щодо територіальної організації влади на місцях, які передбачають поєднання прямого державного управління на регіональному рівні з місцевим самоврядуванням». Це означає, що Концепція не передбачала відповідних заходів, спрямованих на запровадження повноцінного місцевого самоврядування на регіональному рівні, що пов'язувалося з визнанням на конституційному рівні територіальних колективів районів і областей суб'єктами права на місцеве самоврядування та права комунальної власності. Іншими словами, йшлося про надання права районним і обласним радам створювати підзвітні і підконтрольні їм виконавчі органи та перетворення місцевих державних адміністрацій з органів управління відповідними територіями в органи, які здійснювали б переважно контрольно-наглядові функції за дотриманням органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами Конституції і законів України.

Наступний етап розвитку місцевого самоврядування пов'язується з підготовкою нової Концепції державної регіональної політики, необхідність розробки якої була задекларована в Декларації Президента України та Спілки лідерів місцевих та регіональних влад України. Із тих пір в Україні формуються уявлення щодо основних напрямів та пріоритетів державної регіональної політики, які відображаються в численних проектах Концепції державної регіональної політики. При цьому в пошуках відповіді на питання, якою саме повинна бути регіональна політика в Україні сформувалося принаймні дві основні позиції. Суть першої зводилася до зміни територіальної організації влади, включаючи зміну конституційної природи районних і обласних рад та відповідних місцевих державних адміністрацій. Зокрема, вносилися пропозиції про надання обласним і районним радам права формувати власні підзвітні та підконтрольні їм виконавчі органи з одночасним перетворення місцевих державних адміністрацій на своєрідні урядові представництва на місцях зі здебільшого контрольно-наглядовими повноваженнями за діяльністю органів місцевого самоврядування. Водночас дискутувались і питання їх повної ліквідації. При цьому такі перетворення, звичайно, пов'язувалися із внесенням відповідних змін до Конституції. Суть другої позиції зводилася до одночасного посилення як місцевого самоврядування, так і місцевих органів виконавчої влади в управлінні соціально-економічним розвитком регіону, до розмежування повноважень між центральними та місцевими органами виконавчої влади, з одного боку, та між місцевими державними адміністраціями і органами місцевого самоврядування - з іншого.

На політичному рівні  концептуальні засади державної  регіональної політики формулюються в Посланні глави держави до Верховної Ради України «Україна: поступ у XXI століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки», а також в Концепції державної регіональної політики, яка була затверджена відповідним Указом Президента України від 25 травня 2001 р. № 341. Серед документів, що стосуються розвитку місцевого самоврядування, слід згадати Програму державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні, а також відповідні розпорядження Кабінету Міністрів України, якими були затверджені заходи щодо реалізації державної регіональної політики та Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні.

На найвищому політичному  рівні концептуальне бачення  перспектив місцевого і регіонального розвитку формулюється в Посланні Президента України до Верховної Ради України «Європейський вибір» [6]. У цьому посланні в контексті нового етапу адміністративної реформи декларується, як і в попередніх програмних документах, необхідність «розмежування і збалансування повноважень та відповідальності різних рівнів влади й місцевого самоврядування у сфері надання державних і громадських послуг» та «делегування управлінських функцій згори до низу і всебічний розвиток місцевого самоврядування», що «має органічно узгоджуватися та поєднуватися з проведенням у 2005-2010 pp. адміністративно-територіальної реформи». У цьому документі підкреслюється також, що державна регіональна політика має забезпечити (поряд з іншими завданнями) «децентралізацію влади, розмежування функцій та повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з розширенням повноважень місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування» [6].

  3.2. Політико-правові проблеми діяльності органів місцевого

      самоврядування в контексті адміністративної реформи

У 2008 році двома ключовими  міністерствами, а саме Мінекономіки та Мінрегіонбудом, були підготовлені проекти концепцій щодо реформування центрального та місцевого рівнів органів виконавчої влади, адміністративно-територіального устрою України та місцевого самоврядування. Зазначеними органами розроблено чотири проекти, як знаходяться на різних стадіях доопрацювання.

Проект Концепції державної  регіональної політики розроблено Мінрегіонбудом кі виконання пункту 2 розпорядження Кабінету Міністрів України від 30 січня 2008 р № 164-р «Про утворення робочої групи з розроблення проекту Концепції державно" регіональної політики».

Зазначеним проектом Концепції пропонується визначити:

• виклики, на які держава має реагувати шляхом вироблення та реалізації нової державної регіональної політики;
• поняття та терміни (регіон, державна регіональна політика, регіональний розвиток, публічні послуги, органи публічної влади);
• мету та принципи державної регіональної політики;
• міжнародні аспекти державної регіональної політики;
• напрями та пріоритети сучасної державної регіональної політики, зокрема: формування ефективної системи публічної влади в регіонах; оптимізацію територіальної основи публічної влади із упорядкуванням меж адміністративно-територіальних одиниць, чітким розподілом сфери повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;
• принципи територіальної організації влади;
• інструменти реалізації державної регіональної політики;
• підходи до ресурсного, правового, інституційного, інформаційного, кадрового та фінансового забезпечення.
• Проект Концепції пройшов ряд обговорень за участі науковців, представників громадських організацій, Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи, міжнародних експертів, народних депутатів України [8, 114].

Другим документом є  проект Концепції реформи адміністративно-територіального  устрою в Україні, розроблений Мінрегіонбудом у рамках діяльності Міжвідомчої робочої групи з питань реформування адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування, утвореної розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 травня 2008 р. № 714-р «Про утворення міжвідомчої робочої групи з питань реформування адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування».

Зазначеним проектом Концепції пропонується визначити:

• основні проблеми сучасного адміністративно-територіального устрою;
• вимоги до організації адміністративно-територіального устрою;
• систему адміністративно-територіального устрою;
• основні повноваження органів місцевого самоврядування;
• принципи організації виконавчої влади;
• підходи до законодавчого забезпечення;
• етапи здійснення реформи.