Формы государственного устройства

     Примером централизованного унитарного государства является Туркменистан, децентрализованного — Королевство Испания.

    Иногда выделяют:

• государства с одной автономией (например, Украина с автономной республикой Крым);
• государства со многими автономиями (например, Испания с автономными областями);
• государства с разноуровневыми автономиями (например, Китайская Народная Республика с автономными округами, уездами, автономными районами и особыми административными районами).

 Современные унитарные государства на карте мира.

     3. Федерация как тип государственного устройства.

     Идея федеративного государства восходит к Древней Греции и Риму. В обоих случаях федерализм в объединении независимых городов-полисов перед лицом внешней военной угрозы. Известно, что Рим сначала был просто центром Латинской федерации и лишь со временем, благодаря военной мощи, превратился в политическое средоточие огромной централизованной империи.

    Сегодня примерно девятая часть государств мира является федерациями, это США, Российская Федерация, Канада, Швейцария, ФРГ, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Австралия и др.

    Федерация – это устойчивый союз почти самостоятельных государств, имеющих собственные законодательные, исполнительные и судебные органы и, как правило, конституцию, а часто и двойное гражданство.

   Такое устройство лучше подходит для многонациональных стран, где несколько народов имеют давно сложившиеся культурные традиции и образ жизни, говорят на разных языках, подчиняются разным нормам, исповедуют разные религии, скажем ислам и православие, а самое главное – не собираются жертвовать своей самобытностью и готовы ее отстаивать с оружием в руках. Здесь федеративное устройство – разумный компромисс и чуть ли не единственный выход из ситуации. Компромисс, поскольку для государства лучше быть единым, а разумный потому, что национальные меньшинства сохраняют свою самобытность, а большинство учится по-демократически, т.е. терпимо, уважая их права, относиться к ним.

      В федеративном государстве, в отличие от унитарного, имеются две системы высших органов власти (федеральные и субъектов федерации); наряду с федеральной конституцией субъекты федерации имеют право принимать свои нормативные правовые акты учредительного характера (например, конституции, уставы, основные законы); они наделены правом принимать региональные законы; у субъектов федерации, как правило, есть собственное гражданство, столица, герб и иные элементы конституционно-правового статуса государства, за исключением государственного суверенитета.

     При этом субъект федерации не имеет права выхода из состава федерации (сецессии) и, как правило, не может быть субъектом международных отношений. Субъекты федерации могут иметь различные наименования, которые, как правило, определяются историческими или правовыми факторами: штаты, провинции, республики, земли или федеральные земли (как в Германии и Австрии) и иное.

     Можно выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств:

• территория федерации состоит из территорий её отдельных субъектов: штаты в США и Австралии, земли в ФРГ и Австрии, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и Бельгии, республики в бывших Югославии и СССР;
• верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам; компетенция между федерацией и её субъектами разграничивается федеральной конституцией;
• в некоторых федерациях субъекты обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы;
• в большинстве федераций существует единое общефедеральное гражданство и гражданство федеральных единиц;
• основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют федеральные государственные органы, они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия и др.);
• обязательным признаком федеративной формы считается двухпалатная структура федерального парламента (одна палата рассматривается как орган общефедерального представительства, депутаты в неё избираются со всей страны, вторая палата призвана представлять интересы членов федерации).
• субъекты федерации не обладают полным суверенитетом несмотря на его формальное провозглашение в некоторых федерациях (Российская Федерация).

      Взаимодействие и конкуренция между различными уровнями власти – один из ключевых элементов федерализма. Именно федерализм призван препятствовать установлению неограниченного суверенитета одного из уровней сложной системы власти. Не случайно федеративную форму государственного устройства жестко связывают с демократией. «Федеративное государство и субъекты федерации основываются на двух разных типах легитимности, при этом в основе обоих лежит принцип народного суверенитета, однако он относится к разным «народам»: соответственно – к народу федерации в целом и народам отдельных субъектов федерации», - пишут Т. Фляйнер и Л. Баста.

      Определяемый таким образом суверенитет в федеративном государстве разделен между разными уровнями власти. Основными системообразующими элементами суверенитета в федерации являются следующие:

• государственный характер субъектов федерации;
• автономия и финансовый суверенитет субъектов федерации;
• децентрализация процесса принятия решений;
• участие субъектов федерации в принятии общефедеральных решений;
• ответственность субъектов федерации перед федеральным центром.

  По особенностям формирования федерации выделяют:

• территориальные
• национальные
• смешанные

       При формировании территориальных федераций используется территориально-географический признак (США, Германия), в национальных — по национальному признаку (бывшие СССР, ЧССР, СФРЮ). В смешанных федерациях формирование идет по обоим признакам (Россия). Способы формирования федерации в значительной мере определяют характер, содержание, структуру государственного устройства.

      По способу образования федерации делятся на:

• договорные
• конституционные

      Конституционные федерации возникают на базе ранее существовавшего единого государства. Вопреки распространенному заблуждению, в конституциях таких государств, как правило, прописан принцип территориальной целостности страны и субъекты федерации не имеют права свободного выхода из состава государства (Германия, Бразилия, Россия).

     Договорные федерации возникают в результате объединения ранее независимых государств в одно, для чего подписывается договор об объединении. В таком договоре даже могут быть прописаны условия входа (например, в Конституции США) и выхода (сецессии) государств из состава федерации (например, в договоре об образовании СССР).

     По особенностям конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства выделяют:

• симметричные
• ассиметричные

     Симметричная федерация состоит из составных частей с одинаковым правовым статусом субъекта федерации.

    Ассиметричная федерация имеет три разновидности:

• первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации в состав государства входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральные округа (в США – Колумбия), а внекоторых случаях еще и «ассоциированные государства» (так, в составе США это «свободно присоединившиеся» Пуэрто-Рико, Республика Палау, Федеральные Штаты Микронезии). Это структурно-ассиметричная федерация, неравенство заложено в ее составе существованием субъектов и несубъектов с усеченными правами последних;
• вторая модель включает только субъекты, но они фактически неравны и неодинаковы. Так, в соответствии со статьей 5 части 1 Конституции РФ 1993 г. «все субъекты равны», но на практике получается, что некоторые «равны больше, чем другие». Например, республики названы государствами, имеют свою конституцию и гражданство, другие субъекты РФ не обладают этими признаками;
• третья модель – «скрытая ассиметрия». Такая федерация может состоять из однопорядковых субъектов (Австрия, ФРГ, Швейцария), но они в каких-то отношениях не во всем равны (в частности, у них неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов).

       Со времен Великой французской революции, с тех пор как были известны две основные теории государственного устройства, идут споры о преимуществах и недостатках федерализма и унитаризма. Сторонники унитарного государства настаивают на том, что защита прав и свобод человека проще обеспечивается в унитарном государстве, поскольку в федерациях местные властные структуры могут подвергать обструкции позитивные изменения, идущие из центра, либо оказывать давление на движения, выступающие за большую демократичность в управлении государством. Есть мнение, что федеративная система громоздка и неэффективна, что свойственные ей споры о разграничении функций замедляют осуществление многих необходимых политических и социальных программ. Кроме того, политологи отмечают, что некоторые государства, имеющие федеративную структуру, на деле таковыми не являются. Это касается всех «социалистических федераций», фактически функционировавших как унитарные государства.

       Однако очевидно, что в условиях угрозы распада государства федерализм является наиболее практичным способом урегулирования конфликтов. Он предоставляет землям возможность выбора формы внутреннего управления и оставляет за центром только те функции, которые не под силу местам, т. е. функции общего, координирующего характера.

       На деле же лишь учет конкретно-исторической ситуации, политических традиций страны может облегчить поиски адекватных форм государственного устройства, поскольку каждая модель имеет свои достоинства и недостатки. Любая модель государственного устройства может оказаться лучшей, если она соответствует конкретным условиям и наиболее полно обеспечивает свободное развитие граждан.

 Современные федеративные государства на карте мира.

           4. Специфика федерализма в России.

      Конституцией 1993 г. в России закреплена президентско-парламентская (полупрезидентская) форма правления. Она сочетается с федеративной формой государственного устройства и с избирательным законом, предусматривающим пропорциональное представительство в высшем законодательном органе государственной власти. Это сочетание, как показывают сравнительные политические исследования, является наименее устойчивым и чреватым целым рядом негативных следствий.

   Современная российская политическая система имеет глубокие корни в отечественной институциональной и политико-культурной традиции. С институциональной точки зрения современная организация российской власти унаследовала традицию моносубъектности, т.е. сосредоточения властных ресурсов в одном персонифицированном  институте при сугубо административных функциях всех других институтов. В российской политической культуре властные отношения рассматриваются исходя из того, кому власть (вся, а не отдельные ее ветви) принадлежит, при этом не уделяется должного внимания принципам ее устройства и распределению полномочий между различными ее институтами. Устройство власти в данном случае выступает производным от монопольного обладания ею (или борьбы за нее).

 В России глава  государства традиционно является  центром консолидации власти, источником  политического смысла, гарантом  целостности страны. Это не просто  одна из выборных должностей, глава государства – олицетворение  власти, символ единства и мощи  страны, выразитель чаяний народа.

       Однако, как отмечает Р. Хилл: «Авторитарная личность и президентская конституция не подходят для обществ, в которых политический опыт также был авторитарным. Необходим резкий разрыв с авторитаризмом». Действительно, при суперпрезидентской модели в качестве следствия выступает максимальное повышение роли личностных характеристик президента. Исчезновение данного человека может создать политический вакуум, поставить под вопрос существование самого режима.

      Американский исследователь Ю. Хаски считает, что говорить о «суперпрезидентстве» и угрозе президентской диктатуры в России нет никаких оснований. По его мнению, широкий объем конституционных полномочий президента сосуществует с практикой неформальных согласований при принятии решений как внутри «двуглавой» исполнительной власти, так и между ветвями власти «по горизонтали» (между президентом и палатами парламента) и «по вертикали» (между президентом и главами региональных органов исполнительной власти). В итоге, по его мнению, де-юре почти неограниченная президентская власть в России де-факто обнаруживает свои пределы. Основная проблема России, по Хаски, не в недостаточной демократичности российского президентства, а в его неэффективности, не позволяющей ему решать задачи государственного строительства и экономических преобразований и ведущей в итоге к подрыву легитимности всего политического режима.

       Это обстоятельство и определяет характер современного российского федерализма. В зрелых федерациях распределение полномочий, сфер деятельности и ресурсов между центром и регионами стабильно и опирается на прочную основу в виде конституции, судебной системы и многолетней политической традиции. Политическое поведение в таких федерациях определяется четко установленными правилами игры и является поэтому производным от существующих федеральных институтов. В России же такая связь противоположна – здесь институты федерализма изменчивы, формируются спонтанно протекающими политическими процессами, где доминируют предпочтения и ресурсы вовлеченных политических элит – федеральных и региональных.

    Сложившаяся (на сегодняшний день) в России модель «переговорного федерализма» находится в очевидном противоречии с центральной идеей федерального государства – разделением властных функций и сфер деятельности между правительствами двух уровней, каждое из которых независимо функционирует в своей сфере полномочий. Симптоматично само восприятие региональных лидеров как партнеров федеральных властей, тогда как нормой является разделение труда между центром и регионами. Практика «переговорного федерализма» наносит урон устойчивости конституционного строя России, поскольку конституции дееспособны и устойчивы в том случае, когда основные политические силы в обществе заинтересованы в поддержании и упрочении конституционного режима. Возможность «выкраивания» в конституционном поле выгод для себя за счет других превращает конституцию из гаранта целостности общества в сферу конкуренции групповых интересов. Отсюда характеристика российского федерализма, данная О. Лухтерхандом, как «гибридной конфликтной системы унитарных, федеральных и конфедеральных элементов с неясным распределением компетенций». В результате «российский федерализм испытывает сильное воздействие политической и экономической конъюнктуры, и отношения центральных и региональных властей приобретает циклическую форму (централизации – децентрализации)», - отмечает Л. И. Полищук.