Взаимосвязь государственной и муниципальной службы

По справедливому  замечанию А.Ф. Ноздрачева, «повышение эффективности работы органов исполнительной власти и теснейшим образом взаимодействующих  с ними, хотя и не входящих в их систему, органов местного самоуправления находится в прямой зависимости  от того, в каком состоянии находится  правовое регулирование государственной  гражданской и муниципальной  службы. Принятие ФЗ «О муниципальной  службе в Российской Федерации» дает непосредственный импульс процессу совершенствования законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации». Действительно, государственная гражданская и муниципальная службы тесно взаимосвязаны. Как отмечается в литературе, оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного. В силу этого государственная гражданская служба и муниципальная служба имеют значительное количество общих черт, хотя и обладают определенной спецификой.

Здесь необходимо отметить, что в последние годы в российской юридической науке  все шире разворачивается дискуссия  о том, какая отрасль права  регулирует трудовую деятельность государственных  служащих. Представители трудового  права настаивают, что это - предмет  трудового законодательства. В литературе же по административному праву указывается, что внутриаппаратные отношения (система  органов исполнительной власти, организация  службы, компетенция органов и  служащих, их взаимоотношения, формы  и методы внутриаппаратной работы в  государственных и муниципальных  органах) являются частью предмета административного  права.

Данная  ситуация обусловлена двойным отраслевым статусом государственного служащего: с одной стороны, государственный  служащий выступает в качестве наемного работника, выполняющего на платной  основе определенную трудовую функцию, с другой - занимая государственную  должность, он осуществляет функции государства и потому действует как агент публичной власти, в силу которой его решения носят для всех властный и обязательный характер. В.М. Манохин в связи с этим утверждает, что трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают государственному служащему выполнение его должностных полномочий (содержание этих полномочий устанавливается нормами административного права). Таким образом, «статус государственного служащего как работника определяется нормами трудового права, а его статус как агента публичной власти обусловливается государственным и административным правом».

Многие  ученые в связи с этим указывают  на объективную необходимость формирования на стыке трудового и административного  права новой отрасли или подотрасли, нормы которой, не относясь в полной мере ни к трудовому, ни к административному  законодательству, были бы направлены на регулирование государственно-служебной  деятельности. В качестве наименования данной отрасли предлагаются термины  «публичное трудовое право», «служебное трудовое право» и, наиболее часто, «служебное право».

Можно отметить, что ФЗ «О государственной гражданской  службе Российской Федерации» в ст. 7 прямо указывает на то, что взаимосвязь  гражданской службы и муниципальной  службы обеспечивается посредством:

1) единства  основных квалификационных требований  к должностям гражданской службы  и должностям муниципальной службы;

2) единства  ограничений и обязательств при  прохождении гражданской службы  и муниципальной службы;

3) единства  требований к профессиональной  подготовке, переподготовке и повышению  квалификации гражданских служащих  и муниципальных служащих;

4) учета  стажа муниципальной службы при  исчислении стажа гражданской  службы и стажа гражданской  службы при исчислении стажа  муниципальной службы;

5) соотносительности  основных условий оплаты труда  и социальных гарантий гражданских  служащих и муниципальных служащих;

6) соотносительности  основных условий государственного  пенсионного обеспечения граждан,  проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную  службу, и их семей в случае  потери кормильца.

Однако  принятый в итоге закон о муниципальной  службе основан на других началах. В  нем законодатель принципиально  отказался от дублирования норм трудового  законодательства. Принципиальным положением ФЗ «О муниципальной службе», отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, правоведы отмечают, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение ФЗ «О муниципальной службе» является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения.

В ряде случаев  закон о муниципальной службе прямо отсылает к законодательству о службе гражданской, указывая, например, что сведения о доходах, об имуществе  и обязательствах имущественного характера  муниципального служащего представляются в порядке и по форме, которые  установлены для представления  сведений о доходах, об имуществе  и обязательствах имущественного характера  государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации; ведение  личного дела муниципального служащего  осуществляется в порядке, установленном  для ведения личного дела государственного гражданского служащего и т.п.

Также следует  отметить, что ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» в большей  степени вторгается в компетенцию  регионального законодателя, устанавливая единые основные требования к муниципальным  служащим. Однако ряд вопросов все  же остается в ведении субъектов  Российской Федерации. Например, реестр должностей муниципальной службы регион вправе утверждать, исходя из различных  принципов: по органам местного самоуправления, по группам и другим функциональным признакам. Самостоятельно в региональном законодательстве будет регламентироваться вопрос о классных чинах муниципальных  служащих, о ежемесячных и иных дополнительных выплатах к должностному окладу муниципальных служащих.

Список использованной литературы

1. Андринченко Л.В. Муниципальная служба в Российской Федерации / Л.В. Андринченко // Журнал российского права. – 2008. – № 7. – С. 32-40.
2. Ануфриев В.М. Система органов государственной власти и местное самоуправление в областях - субъектах Российской Федерации / В.М. Ануфриев // http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=84769.
3. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: История, теория, закон, практика / Г.В. Атаманчук. - М.: РАГС, 2003. - 272 с.
4. Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации / И.Н. Барциц // Журнал российского права. – 2008. - № 6. – С. 17 – 21.
5. Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской Федерации / Б.П. Елисеев // http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=54978.
6. Емельянов М.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Конституционно-правовой и институциональный анализ / М.А. Емельянов. – М.: Юристъ, 2009. – 186 с.
7. Ершова Е.А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих / Е.А. Ершова. – Статут, 2008. – 225 с.