Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления

Ненормальность ситуации становится настолько очевидной, что уже и депутатами Государственной думы Российской Федерации начинают высказываться мнения о необходимости включения муниципальных образований в общую систему государственной власти10. Созвучные заявления отмечаются и в верхней палате российского парламента. Участниками "круглого стола", проведенного в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации 25 апреля 2001 года, посвященного проблемам местного самоуправления, отмечено, что Россия, подписав Европейскую хартию местного самоуправления, прочитала ее по-своему, необоснованно лишив государственную власть всякого контроля за местным самоуправлением, хотя в большинстве случаев отсутствуют внешние различия между государственной властью и местным самоуправлением. Это лишний раз подчеркивает надуманность выделения органов местного самоуправления из системы органов государственной власти.

В целях устранения отмеченных противоречий, по нашему мнению, целесообразно в Конституции Российской Федерации, как того требует статья 2 Европейской хартии местного самоуправления, закрепить принцип местного самоуправления. Однако, в отличие от сегодняшних норм статей 3, 12 Конституции Российской Федерации, следовало бы определить местное самоуправление в качестве одного из институтов гражданского общества, позволяющего населению муниципальных образований участвовать в управлении государственными делами на местном уровне. Основываясь на дореволюционном российском и лучших образцах зарубежного опыта местного самоуправления, можно сделать вывод о необходимости исключения из статьи 12 действующей Конституции Российской Федерации положения о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Представляется, что высказанные предложения небезупречны, что они повлекут определенные затраты со стороны государства, но нельзя не согласиться с С.А.Авакьяном, что задачи местного самоуправления есть часть задач государства, местное самоуправление выполняет часть функций государственного управления и слабое местное самоуправление ослабляет государство в целом. Вывод один: задача укрепления государственной власти не может быть решена без укрепления местного самоуправления, но не на базе его дальнейшего обособления, а на основе повышения разумной централизации, укрепления государственных начал в управлении на местах.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог сказанному, дадим общую правовую оценку вопроса о соотношении государства и местного самоуправления. Прежде всего, можно отметить, что хотя самоуправляющиеся местные территориальные объединения подконтрольны государству, они являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения, имеющие в отношении к нему права и обязанности. Местные территориальные объединения, хотя и подчинены государству, но не поглощаются им, не теряют своей особенности, не служат только лишь органами государства. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но, как нам представляется, эта конституционная норма должна быть определена более конкретно.

Самостоятельность самоуправляющихся местных территориальных объединений выражается, прежде всего, в том, что они (как и отдельные граждане) могут иметь свои особые гражданские права: быть собственниками, вступать в различного рода обязательственные отношения. Эта имущественная правоспособность местных территориальных образований придает им самостоятельность в отношении к государству, но сама по себе еще не устанавливает самоуправления. Представляется, что субъектами самоуправления независимые местные территориальные объединения становятся лишь в той мере, в какой государство возлагает на них осуществление части своих функций, т.е. функций государственного управления (ст. 132. Конституции РФ).

Но это означает, что получаемое территориальными образованиями право самоуправления является вместе с тем и их обязанностью как перед государством, так и перед обществом. Органы местного самоуправления обязаны выполнять возложенные на них государством функции и нести ответственность, как перед государством, так и перед избирателями.

Все это, однако, не превращает органы местного самоуправления в простые органы государства, вполне подчиненные его воле и интересам. Местные органы самоуправления в отличие от государственных учреждений создаются не только для осуществления функций государственного управления, но могут иметь и имеют свои особые интересы, отличающиеся от общих интересов государства. Между интересами государства и местного самоуправления возможны противоречия, приводящие к необходимости их разрешения на основе юридических норм. Именно поэтому отношения государства и органов местного самоуправления получают характер юридических отношений.

Выдающийся русский правовед начала прошлого века Н.М.Коркунов, анализируя отношение местного самоуправления и государственной власти, отмечал, что органы местного самоуправления осуществляют свои функции не по собственному усмотрению, а лишь, будучи уполномоченными на то государством. Эти органы осуществляют право власти по поручению государства, как часть его прав. С позиций сегодняшнего дня такой подход позволяет обосновать допустимость контроля со стороны государства не только в отношении законности деятельности органов местного самоуправления, т.е. в отношении границ, установленных законом, но и в отношении содержания этой деятельности. Государство следит не только за тем, чтобы органы местного самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили за пределы предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции управления и пользовались в полной мере предоставленной им властью в интересах и населения в целом, и отдельного человека и гражданина, обеспечивая, как это установлено Конституцией РФ, его права и свободы.

Здесь можно провести весьма важное различие между правовым положением органов местного самоуправления и органов государственного управления субъектов РФ, входящих в состав федеративного государства и предусмотренных его конституцией. Оно состоит в том, что последние в пределах своей компетенции, установленных федеральной Конституцией (ст. 65), действуют вполне самостоятельно: сами определяют цели своей деятельности, сами расширяют или суживают в этих пределах круг своей деятельности. «Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти» (Конституция Российской Федерации, ст. 73). Соответственно, объект осуществления федеральным центром своих властных функций в отношении этих государственных образований уже, чем в отношении органов местного самоуправления.

Объективные условия современного этапа политического и социально-экономического развития нашей страны (незавершенность государственно-правовой реформы, отсутствие стабильной нормативной базы формирования органов местного самоуправления, неустойчивая политическая и экономическая ситуация в стране, сравнительно невысокий уровень правовой культуры населения) не позволяют выработать законченную концепцию распределения компетенции между центром и регионами, между государством и органами местного самоуправления, не позволяют разработать такую схему взаимоотношения между ними и государством, которая бы в оптимальной мере отвечала как интересам местного населения, так и интересам всего народа Российской Федерации.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1.                  Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // СЗ РФ от 7 сентября 1998 г., №36, ст. 4466.

2.                  Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 года (с изменениями от 30 декабря 2008 года) // Российская газета. – 21 января 2009 года. – № 4831.

3.                  Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 27.12.2009 №365-ФЗ) // «Российская газета». 8 октября 2003 г. №202

4.                  Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Российская газета. 15 апреля 1998 г.

5.                      Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в РФ. М., 2003.

6.                  Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в РФ. М., 2005.

7.                  Безруков А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 6. С.12.

8.                  Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть. Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 62.

9.                  Бучинский В.В., Сафонов В.Е. Особенности конституционно-правового регулирования разграничения федерального и регионального законодательства в регламентации вопросов организации местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 2. С. 22 - 23.

10.             Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ // Журнал российского права. 2006. N 6. С. 40.

11.             Еремин А.Р. О наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 10.

12.             Кашо В.С. Ответственность в системе местного самоуправления. Красноярск, 2005. С. 88 - 100.

13.             Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002.

14.             Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2005. С. 102 - 103.

15.             Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 140.

16.             Пешин Н.Л. Принципы построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 7. С. 38 - 41.

17.             Пономарева В.О. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 11 - 12.

18.             Скрипкина Ю.Г. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы», 2008, N 2.

19.             Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 12 - 13.

20.             Широковских В.Н. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 1. С.13.

2